Врачебное самоуправление: перспективы развития в Украине

Первые врачебные объединения возникли в Европе еще в начале XIX ст., сначала в виде научных медицинских обществ. Основными задачами на начальном этапе своего становления эти общества видели развитие медицинского искусства и науки. Затем сфера их деятельности постепенно расширялась и распространилась на  врачебное регулирование и удовлетворение нужд врачей. С этого момента врачебные сообщества приобрели корпоративный характер и  стали именоваться врачебными ассоциациями.

Параллельно, существуя то самостоятельно, то сливаясь с объединениями, стали возникать медицинские палаты и медицинские советы, то есть общественные организации, которые обеспечивали юридическую защиту лицам, занимающимся официальной медицинской практикой.

К началу ХХ ст. практически во всех странах Европы произошло объединение разных общественных медицинских организаций (врачебных палат, советов и др.) в национальные медицинские ассоциации. Естественно, их роль значительно отличалась от государственных регуляторных органов. Подобные организации создавались и в других странах мира, но до середины ХХ в. они существовали изолированно друг от друга.

Во время встречи в Комитете Верховной Рады по вопросам здравоохранения

В 1947 г. по инициативе 42 медицинских ассоциаций, в том числе 20 из Европейского региона, была учреждена Всемирная медицинская ассоциация (World Medical Association — WMA), которая в настоящее время объединяет почти 70 национальных медицинских ассоциаций. Пользуясь широкими возможностями и являясь авторитетным международным органом, WMA разрабатывает и распространяет руководства, рекомендации и методические материалы по  чрезвычайно широкому кругу вопросов: по  медицинской этике и участию человека в качестве субъекта научных медицинских исследований, по правам пациентов, по уходу за ранеными и больными в ходе военных конфликтов, по содержанию заключенных и применению к ним пыток, по неправильному использованию лекарственных средств, по  планированию семьи, по загрязнению окружающей среды и т.д.

В 1984 г. образовавшиеся практически во всех европейских странах профессиональные врачебные ассоциации провели первое совещание Европейского форума медицинских ассоциаций (European Forum of Medical Associations — EFMA) и ВОЗ, однако официально эта организация была создана позднее — в 1991 г.

EFMA ежегодно публикует материалы по важнейшим проблемам здравоохранения, издает специальный справочник о европейских медицинских ассоциациях, создает рабочие группы по реализации решений, принятых форумом.

Как правило, на заседаниях форума обсуждают общие проблемы, которые входят в компетенцию большинства европейских врачебных ассоциаций. К их числу относятся вопросы непрерывного медицинского образования, улучшения качества медицинской помощи и многое другое.

Историю общественных врачебных объединений в нашей стране обычно связывают с Пироговским движением, получившим свое развитие в конце XIX — начале ХХ в. Однако с момента установления советской власти функции общественных врачебных организаций были сведены к жестко регулируемой профсоюзной деятельности и работе в качестве научно-практических обществ. И хотя с начала демократических реформ Министерством юстиции Украины зарегистрировано уже немало различных медицинских общественных объединений, приходится констатировать, что вплоть до сегодняшнего дня у них нет полномочий, которые имеют профессиональные врачебные объединения в  других странах.

Активная роль врачебных ассоциаций до настоящего времени не была предусмотрена и в современных программах реформирования здравоохранения. Поэтому в отсутствие необходимой для их деятельности политической и экономической ниши различные медицинские ассоциации работают в основном в сфере, не имеющей прямого отношения к идее врачебного самоуправления.

21 сентября 2007 г. в Комитете Верховной Рады Украины по вопросам здравоохранения состоялась встреча с г-ном Рамином Парса-Перси — руководителем отдела по  международным связям врачебной ассоциации Германии (Bundesarztekammer), Юккой Сиукосаари — руководителем отдела по международным связям врачебной ассоциации Финляндии (Suomo Lakarforbund), Андреем Батрухом — председателем Украинской врачебной ассоциации Германии, Игорем Гарабачом — заместителем председателя Украинской врачебной ассоциации Германии, а также Олегом Мусием — президентом Всеукраинского врачебного общества (ВВО) и Любомиром Пирогом — почетным президентом ВВО.

На встрече обсуждали перспективы становления и развития врачебного самоуправления в нашей стране.

Более года назад, 7 сентября 2006 г., в Верховной Раде Украины был зарегистрирован проект закона № 2053 «О врачебном самоуправлении». Авторами законопроекта выступили народные депутаты Украины — члены Комитета по вопросам здравоохранения: председатель комитета Татьяна Бахтеева и Владимир Карпук, председатель подкомитета по вопросам законодательного обеспечения медицинской помощи, лечебной деятельности, медицинского образования и науки.

Данным законопроектом предлагалось создание на территории Украины единого Саморегулирующегося всеукраинского врачебного общества (далее — СВВО) с целью повышения роли медицинской общественности в управлении профессиональной врачебной деятельностью, а также укрепления правовой и социальной защиты медицинских работников нашей страны. Определялись основные организационные принципы, функции и полномочия такого общества. В то же время в нем была предусмотрена и защита прав пациентов путем усовершенствования механизмов ответственности врачей за неподобающее выполнение своих обязанностей. ВВО на сегодня является действующей общественной организацией, широко известной в медицинских кругах и имеющей представительства не только в Украине, но и за рубежом.

О. Мусий подчеркнул, что в проекте закона использовалась модель работы врачебной ассоциации Польши, так как Польша является сегодня одной из самых передовых стран в вопросах медицинского самоуправления и имеет не только врачебную ассоциацию, но и отдельные ассоциации медицинских сестер и работников фармации. Представляет интерес и то, что в Польше врачи и стоматологи действуют сообща (во многих странах мира стоматологи не относятся к врачам) и объединены в Польскую палату врачей и стоматологов (Naczelna Izba Lekarska). Палата имеет постоянный штат в количестве 50 человек. Членство в палате обязательное и поэтому все 150 тыс. врачей и стоматологов являются ее членами, а точнее 23 отделений — региональных палат. Высшим органом является Генеральная ассамблея, проводимая 1 раз в 4 года, а для региональных палат — ежегодные региональные ассамблеи. В период между ассамблеями всю деятельность осуществляет Высший медицинский совет и региональные медицинские советы соответственно. Высший медицинский совет собирается каждые 2 мес, а его президиум — каждые 2 нед. Высший медицинский совет представляет интересы медицинских профессий в парламенте и правительстве, а региональные медицинские советы — на региональном уровне.

Однако судьба указанного законопроекта оказалась непростой. Следует отметить, что важнейшей функцией этого закона было предоставление СВВО статуса не общественной, а профессиональной организации, чтобы она вышла из поля деятельности закона «Об объединениях граждан» и не подпадала под  действие ст. 36 Конституции Украины, где отмечено, что никто не может быть принужден к вступлению в любое объединение граждан или ограничен в правах за принадлежность или непринадлежность к политическим партиям или общественным организациям. Все объединения граждан равны перед законом. То же сказано и в  Законе Украины «Об объединениях граждан» (ст. 7), которым определены правовые принципы создания и существования любых общественных объединений в Украине. Одним из самых спорных моментов было предложенное в законопроекте предоставление этой организации права осуществлять аттестацию и лицензирование врачебной практики. Как известно, в данное время такие полномочия законодательно закреплены за МЗ Украины. В этом случае вся сложность заключалась в том, что СВВО не имело бы статуса государственного органа, и, соответственно, невозможно было бы определить средства контроля его деятельности касательно соблюдения надлежащих условий аттестации и лицензирования, а также четко определить степень ответственности его членов за нарушение этих условий.

Таким образом, Комитет по  вопросам здравоохранения предложил ВВО выполнять некоторые подобные функции центрального исполнительного органа в сфере здравоохранения, переданные ему МЗ Украины на  договорной основе в порядке, определенном законодательством.

Несмотря на то что в целом проект был одобрен и поддержан членами комитета, в последующем авторы все же сняли его с рассмотрения для окончательной доработки.

Во время дискуссии, возникшей в  ходе встречи, гости поделились своим опытом и рассказали о том, как работают врачебные ассоциации Европы, в частности Германии и Финляндии. Они отметили, что европейские медицинские сообщества тесно сотрудничают не только друг с другом, но и с официальными структурами своих стран и Европейского Союза. Каждая ассоциация имеет свои особенности и отличия, но деятельность их, в основном, однонаправлена.

Так, в Германии в 1873 г. был создан Немецкий врачебный союз, который в 1947 г. был преобразован в Немецкую медицинскую ассоциацию, или в Немецкую врачебную палату (Bundesarzteammer). Членство в ней обязательное, она рабочий орган врачебных палат федеральных земель, которые являются самоуправляемыми и никак не зависят от правительства, причем, как отмечалось, членство в земельных палатах (и соответственно в ассоциации) — обязательно, а членство земельных палат в ассоциации — добровольно.

Становясь обязательным членом земельной палаты, каждый врач обязан соблюдать предписываемое этой земельной палатой профессиональное право. Нарушения профессионального врачебного долга преследуются законом. Земельные врачебные палаты осуществляют контроль за профессиональным поведением и соблюдением врачебной этики и проводят расследования врачебных ошибок и должностных преступлений. Надзор за деятельностью земельных врачебных палат находится в компетенции соответствующих земельных министерств. Земельные врачебные палаты учреждают экзаменационные комиссии, комиссии по повышению квалификации, согласительные комиссии для решения спорных вопросов между врачами, а также между врачами и третьими лицами. Земельные врачебные палаты регулируют подготовку специалистов и для повышения уровня профессиональных знаний направляют их в хорошо зарекомендовавшие себя академии усовершенствования врачей. При всех земельных палатах созданы учреждения социального обеспечения врачей и членов их семей, пенсионного обеспечения врачей. Земельные врачебные палаты организуют медицинское информирование населения, используя для этого средства массовой информации, региональные проекты по укреплению здоровья и т.д.

Врачебная ассоциация Финляндии в основном осуществляет те же функции, что и немецкая, однако не занимается лицензированием врачебной деятельности. Ее работа имеет более социальную направленность. Она выполняет функцию медицинского профсоюза, активно защищая права врачей на достойную оплату труда, оптимальный рабочий день, социальную защиту и т.д., занимается формированием политики здравоохранения в стране, сотрудничает не только с министерством здравоохранения, но и с министерствами образования, финансов, социальной политики и труда. Также ассоциация участвует в организации и разработке программ для подготовки и переподготовки медицинских кадров.

Подобные функции были заложены и в украинский законопроект о врачебном самоуправлении.

В настоящее время на  официальном сайте МЗ Украины помещен для обсуждения проект положения об Общественной коллегии при министре здравоохранения Украины (далее — Коллегия), согласно которому она будет консультативно-совещательным и наблюдательно-экспертным органом, который должен будет способствовать обеспечению оптимального баланса потребностей и интересов населения и государства, пациентов и медицинского персонала, органов государственного управления и местного самоуправления, учреждений здравоохранения и общественных организаций с целью обеспечения здорового образа жизни и надлежащих условий труда и быта населения, предотвращения заболеваемости, инвалидности и преждевременной смертности, доступности, надлежащих качеств и эффективности предоставления квалифицированной медицинской помощи, защиты прав пациентов и медицинских работников, а также эффективного функционирования системы здравоохранения и целесообразного использования средств, учета мнения общественности во время подготовки и организации выполнения решений и осуществления надлежащего общественного контроля за деятельностью МЗ Украины и местных органов здравоохранения.

Основными функциями такой Коллегии будут:

— рассмотрение вопросов по  усовершенствованию организации здравоохранения, улучшению предоставления медицинской помощи;

— оптимизация структуры и функций МЗ Украины, его подразделений, местных органов здравоохранения;

— контроль соблюдения законности, правопорядка, прав человека, пациентов и медицинских работников в деятельности органов и учреждений здравоохранения;

— представление интересов общественности в сфере управления здравоохранением и защита их в органах государственной власти и самоуправления, на  предприятиях и в организациях разных форм собственности;

— развитие обмена международным опытом и сотрудничества по  вопросам организации здравоохранения и работы общественных медицинских организаций и их взаимодействия с органами власти;

— инициация проектов по  оптимизации функционирования системы здравоохранения в Украине и представление их на рассмотрение органами законодательной и исполнительной власти и многое другое.

Также члены Коллегии смогут принимать участие в процессах подготовки и проведения тендеров на закупку лекарственных средств, изделий медицинского назначения и оборудования для учреждений здравоохранения с правом изучения и независимой экспертной оценки технико-экономического обоснования использования бюджетных средств, в  распределении гуманитарной помощи, спонсорских средств, подарков и других видов внебюджетных поступлений, финансовых и материальных ресурсов, в проведении аккредитации медицинских учреждений, лицензировании медицинской и фармацевтической деятельности, аттестации медицинских работников учреждений государственной и негосударственной форм собственности; в работе приемных и экзаменационных комиссий медицинских учебных заведений всех форм собственности, Высшей аттестационной комиссии и др. А главное то, что в проекте положения указано: «Общественная коллегия функционирует на принципах самоуправления».

Таким образом, данная Коллегия будет осуществлять практически те же функции, которые должны были быть законодательно закреплены за СВВО в соответствии с положениями описанного выше законопроекта № 2053.

Но смогут ли члены Коллегии оказывать реальное влияние на работу медицинской отрасли? Ведь как показывает международная практика, оптимальной деятельность медицинских ассоциаций, работающих на принципах самоуправления, является лишь в том случае, когда она закреплена законодательно. А поскольку Украина на  сегодня не имеет специального закона, который регламентирует деятельность самоуправляющихся организаций, и СВВО, и Коллегия при МЗ Украины могут действовать лишь в рамках полномочий обычных общественных организаций.

В любом случае, останавливаться на достигнутом нельзя! Возможно, в дальнейшем мы пойдем по пути нашей соседки России, которая начала с создания базового федерального закона «О саморегулирующихся организациях», проект которого сейчас готовится ко второму чтению в Госдуме РФ. Или по пути другой соседки — Польши, которая для того, чтобы законодательно закрепить в своей стране деятельность саморегулирующихся организаций, кроме разработки специального закона, внесла соответствующие изменения и в Конституцию (ст. 21). Сейчас нельзя сказать однозначно. Но важно, что первые шаги уже сделаны. n

По материалам, предоставленным Комитетом Верховной Рады по  вопросам здравоохранения,
фото Елены Старостенко