Выдача разрешений на маркетинг лекарственных препаратов с акцентом на многоисточниковые (генерические) препараты

Приложения к Руководству ВОЗ для органов, регулирующих оборот лекарственных средств. 1999 г.

ПРИЛОЖЕНИЕ 1. НАЦИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О РЕГУЛИРОВАНИИ ЛЕКАРСТВЕННЫХ СРЕДСТВ: РУКОВОДЯЩИЕ ПРИНЦИПЫ ДЛЯ НЕБОЛЬШИХ ОРГАНОВ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ ЛЕКАРСТВЕННЫХ СРЕДСТВ (ПРОДОЛЖЕНИЕ).

4. БАЗОВАЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ МОДЕЛЬ ДЛЯ СИСТЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛЕКАРСТВЕННЫХ СРЕДСТВ

4.1. Общие сведения

Базовая модель законодательной системы составлена на основании ряда допущений.

Большинство небольших развивающихся стран располагают крайне ограниченным количеством квалифицированных специалистов в области здравоохранения, поэтому вынуждено наделять множеством функций и возлагать широкий круг обязанностей на каждое должностное лицо. Разительный контраст составляет ситуация в развитых странах и даже в развивающихся странах с достаточными кадровыми ресурсами в системе здравоохранения, где неизменно существуют целые группы должностных лиц — нередко работающие в рамках организации с иерархической структурой, поддерживаемой экспертами и комитетами, — на которые возложена ответственность за различные виды продукции для медицинского использования или продукты, влияющие на здоровье, такие, как лекарственные средства, пищевые продукты, медицинские приборы, лекарства растительного происхождения, косметические средства, пестициды, химические вещества, наркотические средства и т.д.

В сфере регуляторной деятельности принято работать с использованием организационных механизмов — советов, комитетов и комиссий, состоящих из нескольких специалистов. В странах, в которых отсутствует система регулирования оборота лекарственных средств, сотрудникам вновь создаваемых организаций/учреждений следует, как правило, назначать ежедневный режим работы, пока не будут выполнены все подготовительные мероприятия. При недостатке квалифицированных специалистов в области здравоохранения, способных выполнять все возложенные на них функции в министерстве здравоохранения и даже в лечебных учреждениях, в небольших развивающихся странах могут возникать трудности с достижением кворума в таких советах или комитетах. При создании таких советов или комитетов, как правило, возникает необходимость возложить выполнение всей рутинной работы на одно или двух должностных лиц.

Базовая законодательная модель предусматривает создание Органа по регулированию лекарственных средств (ОРЛС) или Департамента по лекарственным средствам. Второй вариант в большей степени подходит для тех стран, которые имеют возможность укомплектовать состав организации достаточным количеством специалистов. В этом случае можно ввести положение, предусматривающее учреждение должности секретаря Департамента.

Базовая законодательная модель применима только в отношении лекарственных средств (далее именуемых как «лекарственные препараты» или «препараты»), однако в силу своей гибкости может при необходимости охватывать и другие продукты для медицинского использования. Иногда страны стремятся распространять режим контроля лекарственных препаратов (или сходный с ним) на другие виды продукции, а именно: медицинские приборы, препараты растительного происхождения, пищевые продукты, косметические средства — с добавлением соответствующих законодательных положений и некоторых регуляторных полномочий.

ОРЛС или Департаменты по лекарственным средствам — это органы, ответственные за повседневное выполнение закона. Базовая законодательная модель позволяет создавать небольшой консультативный комитет, разрабатывающий рекомендации в отношении общих и конкретных аспектов политики в данной области, других соответствующих вопросов. Характер и структура Департамента и консультативного комитета зависят в основном от возможностей для проведения экспертной оценки, которые имеются (или могут быть задействованы) в рассматриваемой стране. Поэтому масштаб, структура и другие детали в законодательной базе конкретно не оговариваются, а устанавливаются подзаконными актами.

Краеугольным камнем системы контроля, закрепленной базовой законодательной моделью, является реестр всех представленных на рынке страны лекарственных препаратов. Регулирование невозможно, пока в распоряжении не окажется информация (в определенный момент времени вскоре после вступления закона в силу) об имеющихся препаратах — импортных и/или произведенных внутри страны.

Первым необходимым шагом в построении системы регулирования лекарственных средств является составление реестра.

Производителям и импортерам можно вменить законодательное требование предоставлять в ОРЛС или Департамент соответствующую информацию в отношении препаратов, присутствовавших на рынке до определенной (установленной) даты, что может быть указано в официальном издании, например, в газете. Занесение в реестр (который должен быть опубликован или стать доступным для общественного пользования) эквивалентно временному разрешению на маркетинг/регистрации препарата.

После установленной даты лекарственные препараты, о которых не была предоставлена информация и которые, соответственно, не получили статуса временно разрешенных для маркетинга/зарегистрированных, не могут импортироваться или производиться без письменного разрешения ОРЛС или Департамента — это способствует улучшению контроля за лекарственными препаратами, находящимися в обращении на рынке.

Временно разрешенные для маркетинга/зарегистрированные препараты, внесенные в реестр, подлежат ускоренной проверке — прежде всего, чтобы обеспечить изъятие с рынка препаратов, не удовлетворяющих принятым стандартам качества, безопасности и эффективности. Окончательную оценку временно разрешенных для маркетинга /зарегистрированных лекарственных препаратов следует планировать в соответствии с установленными приоритетами.

Новые препараты (или те, которые не имеют временного разрешенния на маркетинг/регистрацию) можно импортировать или производить только с предварительного письменного разрешения ОРЛС или Департамента. Вопрос о возможности импорта или производства препаратов, в отношении которых необходимо подавать заявку по прошествии установленной даты, решается после проведения технической оценки перед выдачей разрешения на маркетинг/регистрацией препарата.

Предлагаемая модель законодательной системы относится прежде всего к контролю над лекарственными средствами, которые импортируются или производятся (или претендуют на это), но в той же степени она касается контроля над препаратами, предназначенными для экспорта.

Современные информационные технологии, использование персональных компьютеров существенно облегчает сбор, обновление, поиск и извлечение информации. В недалеком будущем станет возможным получать доступ к информации регуляторного характера, предоставляемой отдельными ОРЛС и соответствующими международными организациями наподобие ВОЗ.

Поскольку решения регуляторного характера затрагивают интересы различных сторон, вовлеченных в производство, импорт, экспорт или дистрибьюцию, базовая законодательная модель предусматривает право выступать с апелляцией на имя министра здравоохранения или другого административного органа против любого решения ОРЛС или Департамента. Министр или другой соответствующий орган может, после рассмотрения всех обстоятельств данного случая, постановить: оставить в силе, изменить или аннулировать решение ОРЛС или Департамента либо возвратить им его для пересмотра. Право апеллировать к министру или другому административному органу — это административная защитная мера, поскольку любой, кто считает ущемленными свои интересы, должен иметь право обратиться в суд согласно действующему в стране общему законодательству. Принимая решение, министр или другой соответствующий административный орган должны тщательно исследовать вопрос с учетом соответствующих законодательных норм и принять решение, четко и объективно обосновав его в духе проводимой политики, а также в контексте накопленных научных знаний и конкретных фактов. Суды, как правило, не рассматривают технические решения, принятые компетентными специалистами.

Чтобы обеспечить успех подхода, положенного в основу данной законодательной модели, следует максимально использовать (с помощью Системы ВОЗ по сертификации качества фармацевтической продукции для международной торговли) информацию регуляторного характера в отношении отдельных лекарственных препаратов, поступающую от других ОРЛС. В этом контексте весьма ценной представляется информация регуляторного характера, распространяемая ВОЗ (будет рассмотрено в Приложении 2).

Помимо регулирования лекарственных препаратов, базовая законодательная модель регламентирует регулирование (в рамках разрешительной/лицензионной системы) тех, кто занимается их производством, импортом, экспортом, хранением, отпуском или дистрибьюцией. Кто может иметь право на получение разрешений/лицензий на занятие этими видами деятельности, а также процедуру получения разрешений/лицензий, определяют нормативные акты.

Необходимо отметить, что базовая законодательная модель включает лишь минимальное количество фундаментальных положений, которые должен содержать закон, чтобы обеспечить наличие действенной законодательной базы для регулирования лекарственных средств или препаратов. Для приведения закона в соответствие с конкретными потребностями и обстоятельствами в него следует включать дополнительные положения. Положения базовой законодательной модели должны дополнять нормы, которые уже нашли свое отражение в областях законодательства, касающихся деятельности работников здравоохранения, в частности практикующих врачей и работников аптек.

В соответствии с конституционными и административными юридическими нормами, законы и подзаконные акты некоторых стран не обязательно применимы для государственного/общественного сектора (если нет специального положения, требующего обратного). Даже если они применяются, то не всегда одинаково распространяются на частный и государственный/общественный сектор. Предлагаемая базовая законодательная модель предназначена для применения в государственном/общественном секторе в такой же степени, как и в частном. Не существует научных обоснований для освобождения от регуляторного контроля лекарственных препаратов в связи с тем, что они закуплены или произведены в государственном/общественном секторе.

Потенциальная ценность модели

Модель, по которой структурирована законодательная система, представляет особую ценность для небольших национальных ОРЛС с дефицитом кадров и других ресурсов по ряду причин:

1. Модель предусматривает возложение ответственности за предоставление необходимой информации для составления реестра представленных на рынке лекарственных препаратов на импортеров, производителей и экспортеров. После установленной даты лекарственные препараты, в отношении которых не было представлено необходимой документации, не могут импортироваться, производиться или экспортироваться без письменного разрешения ОРЛС или Департамента, что повышает уровень контроля за оборотом препаратов на рынке.

2. Реестр может быть составлен с помощью одного персонального компьютера со специально разработанным для этих целей программным обеспечением.

3. После наступления установленной даты ОРЛС или Департамент могут, — приняв во внимание положения национальной лекарственной политики и потребности системы здравоохранения, а также характер регуляторных мер, которые применяются к рассматриваемым препаратам в других странах с развитой системой регулирования и оценки лекарственных препаратов, — определить характер регуляторных мер, которые будут предприняты в отношении каждого конкретного лекарственного препарата или группы препаратов. Модель предусматривает систему предварительного разрешения/регистрации в отношении лекарственных препаратов, для которых информация была предоставлена в день или перед наступлением установленной даты, а также систему разрешения маркетинга для лекарственных препаратов, планируемых для импорта, производства или экспорта после установленной даты. Предварительно одобренные/зарегистрированные препараты получают право на регистрацию/разрешение на маркетинг после проведения оценки либо, если ОРЛС или Департамент примут соответствующее решение, должны быть отозваны с рынка. Процесс этой оценки следует сделать поэтапным, поскольку небольшим национальным ОРЛС, не располагающим достаточным количеством квалифицированных специалистов и надлежащим образом оборудованных лабораторий, сложно проводить оценку и регистрацию лекарственных препаратов по процедурам, соответствующим таковым в странах, где регуляторная система развивалась в течение десятилетий и имеется возможность задействовать для оценки лекарственных препаратов квалифицированных специалистов.

4. В силу своей гибкости предлагаемая модель позволяет оставлять на рынке предварительно разрешенные/зарегистрированные лекарственные препараты до момента, пока не будет принято решение запретить их или применить иные регуляторные санкции, таким образом предотвращается возможность неожиданной или искусственно созданной нехватки препарата на рынке. Этот подход является более гибким по сравнению с теми, которые не разрешают маркетинг лекарственного препарата до получения разрешения или регистрационного свидетельства; кадровый дефицит при проведении оценки и регистрации не оправдывает проведение ускоренной процедуры оценки лекарственных препаратов. В рамках данной базовой законодательной модели регулирование рынка должно происходить постепенно, путем проведения оценки, на основании которой осуществляется регистрация или отзыв с рынка препаратов, имеющих статус временно зарегистрированных. Согласно разделу Руководства для небольших органов по регулированию лекарственных средств (National drug regulatory legislation: guiding principles for small drug regulatory authorities. WHO Expert Committee on Specifications for Pharmaceutical Preparations. Thirty-fifth Report. World Health Organization, Geneva, 1999. Annex 8 (WHO Technical Report Series, No.885)), озаглавленном «Скрининг временно зарегистрированных препаратов», должна действовать процедура ускоренного первичного скрининга, обеспечивающая отзыв с рынка препаратов, которые на основании проверки действующих ингредиентов и показаний к применению признаны как не соответствующие стандартам безопасности, качества и эффективности. После этого необходимо провести, согласно установленным приоритетам, поэтапную окончательную оценку всех временно зарегистрированных препаратов. Наряду с этим должна осуществляться оценка заявок в отношении препаратов, для которых впервые после наступления установленной даты рассматривается возможность импорта, производства или экспорта.

5. В дополнение к скринингу отдельных лекарственных препаратов или их групп базовая законодательная модель предусматривает регуляторные меры общего характера. Подзаконными актами могут быть оговорены нормы соответствия GMP, использование Системы ВОЗ по сертификации качества фармацевтической продукции для международной торговли; соблюдение использования международных непатентованных наименований, требования к маркировке и рекламной деятельности и проч.

4.2. Примерный текст законодательства с комментариями**

Содержание

  ?I. Административная деятельность
  ?II. Временная регистрация/разрешение на маркетинг и реестр лекарственных препаратов
  ?III. Скрининг препаратов и выдача регистрационных свидетельств/разрешений на маркетинг лекарственных препаратов
  ?IV. Прочие виды деятельности, требующие разрешения/лицензирования
  ?V. Общие положения
  ?VI. Толкование

I. Управление

1. Должен быть учрежден уполномоченный орган по регулированию лекарственных средств (ОРЛС), состоящий из: фармацевтов, врачей, представителей других специальностей.

Чтобы эффективно выполнять установленные законом функции и применять установленные законом полномочия, важно, чтобы ОРЛС имел прозрачную организационную структуру, а его штат был укомплектован компетентными специалистами. Речь идет не только о положениях, предусматривающих выгодные условия трудового соглашения и оплаты, но также о доступе к эффективным и быстрым каналам коммуникаций с представителями власти и, в то же время, о постоянной защите независимости ОРЛС. В идеальной ситуации сотрудник ОРЛС (или секретарь Департамента) больше не должен иметь отношения к закупкам лекарственных средств; однако если такое условие невыполнимо из-за кадровых ограничений, должны быть предприняты все необходимые меры, гарантирующие четкое разграничение осуществления двух функций — регулирования и закупки лекарственных средств.

При назначении должностных лиц ОРЛС (или членов Департамента) и Консультативного комитета следует уделять особое внимание вопросу о возможном возникновении конфликта интересов. Необходимо гарантированно исключить влияние факторов страха или протекционизма при выполнении регуляторных функций.

Следует подчеркнуть, что лекарственные препараты следует рассматривать как особую категорию продукции — как в плоскости регулирования, так и закупки; соответствующие нормативные акты административного характера, в том числе посвященные тендерным и импортным закупкам, должны отражать необходимость обеспечения независимости тех, на кого возложены функции как регулирования, так и закупки.

2. На ОРЛС возлагается, кроме прочего, выполнение следующих функций:

а) требовать соответствия установленным стандартам качества, безопасности и эффективности всех производимых внутри страны, импортируемых в нее и экспортируемых из нее лекарственных препаратов, персонала, помещений, задействованных в производстве, продвижении, приобретении, хранении, дистрибьюции и реализации этих препаратов, а также необходимых процедур — принятым кодексам деятельности и другим соответствующим требованиям;

б) требовать постоянного соответствия лекарственных препаратов вышеуказанным стандартам на протяжении всего периода до их поступления к конечному потребителю;

в) требовать, чтобы импорт лекарственных препаратов, их производство, экспорт, хранение, дистрибьюция, отпуск и прочее осуществлялись лицами, которые получили соответствующее разрешение;

г) предоставлять (после надлежащей оценки) разрешения на маркетинг/регистрационные свидетельства для лекарственных препаратов — как произведенных внутри страны или импортированных в нее, так и предназначенных для реализации на внутреннем рынке или экспорта;

д) аннулировать разрешения на маркетинг/регистрационные свидетельства либо инициировать отзыв с рынка лекарственных препаратов, использовании которых может наносить вред здоровью населения;

е) вести реестр временно разрешенных/зарегистрированных лекарственных препаратов;

ж) с целью информирования общественности периодически публиковать списки временно разрешенных/ зарегистрированных лекарственных препаратов и препаратов, имеющих разрешения на маркетинг;

з) гарантировать, что заявитель предоставляет в досье для получения разрешения на маркетинг лекарственных препаратов (регистрационные досье) обновленную информацию о препарате, и одобрять внесение в нее необходимых изменений;

и) инспектировать и лицензировать/разрешать деятельность всех предприятий по производству лекарственных средств, а также всех организаций, занимающихся импортом, оптовой торговлей и дистрибьюцией, больничных аптек, аптечных учреждений и точек розничной торговли лекарственными препаратами;

к) обеспечивать отбор образцов и проведение аналитических и других видов проверки поступивших в дистрибьюторскую цепочку готовых лекарственных препаратов с целью обеспечения их соответствия указанным в маркировке спецификациям;

л) осуществлять мониторинг рынка на предмет наличия запрещенных/поддельных лекарственных препаратов;

м) гарантировать, что продвижение и маркетинг проводятся в соответствии с утвержденной ОРЛС информацией о препарате;

н) разрешать использование незарегистрированных/не разрешенных для маркетинга лекарственных препаратов, предназначенных для проведения клинических испытаний или для облегчения страданий при терминальных состояниях, а также регулировать проведение клинических испытаний лекарственных препаратов (в случае необходимости ОРЛС может разрешать ввоз определенных незарегистрированных в стране лекарственных препаратов, предназначенных для лечения редких заболеваний у малого количества пациентов. — Прим. ред.);

о) распространять среди медицинских работников информацию о лекарственных препаратах с целью содействия их рациональному использованию;

п) собирать отчисления за предоставление разрешений на маркетинг/регистрацию, их продление, поддержание и подачу заявок об их выдаче;

р) осуществлять мониторинг и проверку внедрения законодательства;

с) консультировать министра по вопросам, связанным с контролем и выдачей разрешений на маркетинг/регистрацией лекарственных препаратов;

т) совершенствовать нормы и регуляторные положения в соответствии с требованиями времени.

В данном разделе приведен перечень наиболее важных функций ОРЛС (в который могут быть внесены и дополнительные функции).

3. Если ОРЛС нуждается в помощи при выполнении своих функций и осуществлении полномочий, ему следует назначить соответствующих должностных лиц. Таких представителей квалифицируют как «уполномоченных должностных лиц».

При проведении инспекций, осуществлении надзора и контроля ОРЛС (или Департаменту) может понадобиться помощь других должностных лиц. Количество и специализация необходимых чиновников зависит, главным образом, от профиля местной фармацевтической индустрии. В то же время, следует соразмерять кадровый потенциал, необходимый для внедрения закона, с процессом кадрового планирования в системе здравоохранения.

4. После консультаций с ОРЛС министр здравоохранения должен утвердить состав Консультативного комитета по лекарственным средствам, основная задача которого — предоставлять ОРЛС рекомендации по всем вопросам, связанным с выполнением отдельных положений закона или имеющим отношение к тем или иным лекарственным препаратам.

Предполагается, что Комитет предоставляет рекомендации как по профессиональным, так и по административным вопросам. В связи с существенными различиями (особенно выраженными в небольших странах) количества фармакологов, работников практической медицины и фармацевтов, которые могли бы претендовать на включение в состав подобного Комитета, в базовой законодательной модели не оговариваются вопросы его структуры, масштаба, кворума, операционных процедур и прочие аспекты. Члены Комитета не должны иметь конфликта интересов. Эти вопросы должны регулироваться с помощью нормативных актов, закрепленных законом. ОРЛС следует придерживаться статуса неофициального члена Комитета; оптимальным представляется вариант, когда одно из должностных лиц ОРЛС занимает также пост секретаря Комитета.n

Продолжение в следующих номерах «Еженедельника АПТЕКА»