«Тендерный футбол» — революция в проведении государственных тендеров

Михаил Ульянов

1. В Законе появились новые определения — «генеральный заказчик», «закупка на основе межведомственной координации», «квалификационная документация», «квалификационное предложение», которые дают возможность проводить процедуру закупки одним (генеральным) заказчиком в интересах других (нижестоящих). Таким образом, следует ожидать, что на однотипные товары будут проходить многобюджетные тендеры, проводимые единым генеральным заказчиком в интересах подведомственных, которые ранее проводили торги самостоятельно.

2. Очевидно, многих государственных заказчиков приятно удивят изменения в ст. 2 Закона, согласно которым поднимается граничная сумма закупок, при которой следует руководствоваться Законом. Согласно новым требованиям Закон применяется ко всем закупкам, сумма которых равна или превышает 30 тыс. грн. для товаров и услуг и 300 тыс. грн. для работ, когда по действующим требованиям эти суммы соответственно составляют 5 тыс. и 20 тыс. евро.

3. Стоит обратить внимание на новое требование п. 5 ст. 2, согласно которому предприятия с долей государственной собственности более 50% обязаны следовать требованиям данного Закона и, соответственно, закупать товары, работы и услуги посредством тендеров.

4. В новой редакции Закона появился целый ряд подстатей, которые дополняют, уточняют и частично конкретизируют многие определения и принципы проведения процедур государственных закупок. Изменения к ст. 41, 8, 28 и новые ст. 42, 181, 291 предусматривают обязательное размещение как минимум в одной информационной системе сети Интернет пакетов информации о проведении процедур государственных закупок. При этом такие системы должны соответствовать специфическим требованиям, что в свою очередь создает условия для ограничения их количества.

Обязательность применения ограниченного количества информационных систем в сети Интернет при проведении процедур государственных закупок, в том числе проведение электронных тендеров в режиме on-line, вполне логично может привести к монополизации этой сферы и, как следствие, существенно увеличит расходы и усложнит работу как государственных заказчиков, так и участников торгов.

В европейских странах размещение информации о торгах и проведение электронных закупок проводится с использованием собственных Интернет-ресурсов заказчиков, которые размещают предварительные объявления о торгах в официальных государственных печатных и электронных изданиях.

5. Отметим, что информационные системы согласно ч. 2 ст. 41 Закона («совокупность программных средств с собственным адресом в сети Интернет») не являются юридическими лицами. В то же время Законом предусмотрено, что информационные системы в сети Интернет определяют порядок размещения заказчиками информации о государственных закупках (изменения в ст. 41), а также являются субъектами отношений и расчетов между заказчиками и участниками. На данный момент информационно-техническое оснащение большинства государственных заказчиков не позволяет полноценно выполнять требования Закона относительно обязательного использования сети Интернет в процессе проведения процедур государственных закупок.

6. Расширился перечень функций специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти по вопросам координации закупок товаров, работ и услуг, в частности, появилась функция ведения перечня информационных систем в сети Интернет, которые соответствуют требованиям Закона. Однако в компетенцию уполномоченного органа по вопросам государственных закупок (на данный момент это Министерство экономики Украины) не входит контроль за работой, техническим регламентом, порядком размещения информации в информационных системах сети Интернет. То есть Законом не предусмотрено какого-либо контроля за работой специализированных Интернет-систем, находящихся в коммерческой собственности, а также ответственности со стороны владельцев таких систем.

7. Со вступлением в силу нового Закона каждый участник сможет обжаловать и отменить торги заказчика в случае, если информация по торгам не была опубликована в специализированной системе сети Интернет, руководствуясь нормой п. 3 ст. 42 Закона, так как это нарушение является основанием для отмены торгов.

8. Организациям инвалидов согласно нормам новой редакции ст. 6 Закона для получения преференционной поправки 15% необходимо будет доказать тендерному комитету факт наличия на предприятии не меньше 50% инвалидов, имеющих там основное место работы, от средней численности штатных работников за год. Кроме того, в случае закупки товаров, работ и услуг, которые включены в утвержденный Кабинетом Министров Украины перечень товаров, работ и услуг, преимущественно закупаемых у предприятий, использующих труд инвалидов, распорядители государственных средств будут обязаны приглашать на торги исключительно предприятия общественных организаций инвалидов-производителей, где количество инвалидов составляет не меньше 50% от средней численности штатных работников за год.

9. Для малого и среднего бизнеса важными станут изменения в ст. 15 Закона, согласно которым из квалификационных требований к участникам торгов изъята необходимость подтверждения участником торгов наличия опыта аналогичных по предмету закупки поставок. Таким образом, вскоре заказчики утратят право требовать от участников подтверждения их опыта работы, выраженного в годах или количестве выполненных договоров, соответственно участвовать в тендерах с правом на победу смогут предприятия, созданные сравнительно недавно.

Согласно новому Закону обеспечение тендерного предложения и выполнения договора уже не являются обязательными и не составляют конкретную сумму в размере 1, 5 и 15%, а всего лишь могут использоваться заказчиком по своему усмотрению и в размере, который не должен превышать этих процентных соотношений. То есть со вступлением Закона в силу потенциальные участники торгов по объявлениям о торгах, где указывается конкретный размер обеспечения тендерного предложения, не смогут рассчитать сумму выделенных на закупку средств.

Изменения Закона в ч. 5 ст. 23 предусматривают новое основание для невозвращения участникам торгов тендерного обеспечения — «невыполнение других требований, предусмотренных тендерной документацией». Такая формулировка носит общий характер, что может привести к манипулированию указанным условием и применению дискриминационных действий по отношению к участникам торгов.

Также стоит отметить, что согласно изменениям в ч. 2 ст. 36 любые затраты, понесенные участником в процессе осуществления процедуры закупки и заключения договора о закупке, не подлежат обжалованию. Согласно новой норме ч. 3 ст. 34 заключенный договор может признаваться недействительным исключительно по решению суда; до изменений — договор можно было признать недействительным в случае грубых нарушений порядка его заключения в соответствии с установленным перечнем случаев.

10. Отдельно следует остановиться и на появившейся норме об общественном контроле в сфере государственных закупок, а именно — Тендерной палате (раздел II-1 Закона). Тендерная палата (по определению Закона) — это бесприбыльный союз общественных организаций, который функционирует в соответствии с действующим законодательством. Участие в Тендерной палате добровольное. Цели и задачи Тендерной палаты отчасти дублируются функциями специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти по вопросам государственных закупок, соответственно и сфера влияний и полномочий Тендерной палаты не так уж далека от полномочий Министерства экономики Украины.

Тендерная палата выступает основателем информационного бюллетеня, в который государственные заказчики также будут обязаны подавать объявление о торгах, как и в информационно-аналитический бюллетень «Вестник государственных закупок», и в специализированные информационные Интернет–системы.

Целью создания этой организации является общественный контроль в сфере государственных закупок, достижение максимальной прозрачности процедур закупок. Для этого при Тендерной палате Украины будет создаваться комиссия по рассмотрению жалоб. Главой комиссии будет представитель уполномоченного органа — Минэкономики, а в состав будут входить три представителя уполномоченного органа, представители Минфина, Минъюста, Минэкономики, Счетной палаты, Главного контрольно-ревизионного управления, Государственного казначейства, Антимонопольного комитета, а также три народных депутата Украины.

По результатам рассмотрения жалобы комиссия делает вывод, рассматриваемый тем же уполномоченным органом, представитель которого является главой комиссии, вследствие чего принимается решение «об удовлетворении или неудовлетворении жалобы и, соответственно, отмене торгов».

При таком подходе участие общественности в формировании и реализации государственной политики в сфере госзакупок фактически отсутствует, и все сводится к передаче отдельных функций государственного управления.

Кроме этого, ч. 3 ст. 173 предусматривает добровольность обращений в Тендерную палату Украины для получения выводов, однако уже в ч. 4 этой же статьи устанавливается обязательность получения выводов Тендерной палаты при осуществлении проверок соответствующими органами и рассмотрении дел в суде.

11. В Закон введена новая процедура закупки — редукцион (раздел III-1 Закона). Редукцион — это процедура торгов на снижение цены при условии, что сумма закупки не меньше 100 тыс. грн. и предметом закупки выступают типовые товары или услуги, для которых существует постоянно действующий рынок.

Процедура редукциона осуществляется в два этапа. На первом этапе всем участникам предлагается подавать предварительные тендерные предложения без указания цены. На втором этапе заказчик предлагает участникам, предварительные тендерные предложения которых не были отклонены на первом этапе, предоставить окончательные предложения по цене. После этого заказчик предлагает всем присутствующим представителям участников снижать цену на шаг редукциона. Согласие на снижение цены тендерного предложения присутствующие представители участников подтверждают поднятием карточек, на которых указано наименование участника (в Законе, однако, не учтена ситуация, в которой несколько представителей разных участников могут поднять карточку одновременно на последнем шаге, когда последующее снижение цены (при учете шага редукциона) приведет к убыткам участников при выполнении этой поставки).

12. В целом кардинальными будут следующие изменения:

Для государственных заказчиков:

– государственный заказчик будет обязан опубликовать информацию о торгах в информационно-аналитическом бюллетене «Вестник государственных закупок», специализированной информационной Интернет-системе, информационном бюллетене Тендерной палаты;

– всем членам тендерного комитета государственного заказчика следует пройти специализированное обучение (при кардинальном изменении законодательства это более чем обязательно), а также повышать свою квалификацию каждые два года;

– граничная сумма закупок работ, при которой следует руководствоваться Законом, повысится до 300 тыс. грн.;

– государственным заказчикам следует досконально изучить новую процедуру закупки — редукцион, поскольку она является основной наравне с открытыми торгами;

– государственным заказчикам следует составить детальный план закупок на год и сделать его достоянием общественности;

– государственным заказчикам при проведении бюджетных тендеров следует учитывать, помимо государственного контроля (Министерство экономики), также и общественный контроль (Тендерная палата).

Для участников тендеров:

– появляется новая процедура закупки — редукцион (аукцион на снижение цены);

– тендерное обеспечение не является обязательным (как следствие увеличится количество тендеров, в которых оно не будет требоваться);

– во всех тендерах смогут участвовать поставщики с небольшим опытом поставок;

– участники смогут защищать свои права не только через Министерство экономики Украины, но и через Тендерную палату;

– участники смогут участвовать в тендерах через Интернет;

– поставщики смогут планировать свое участие в тендерах, исходя из годовых планов проведения торгов каждого отдельного государственного заказчика;

– тендеры на работы с суммой закупки до 300 тыс. грн. проводиться практически не будут (сейчас эта сумма составляет 20 тыс. евро);

– появятся многобюджетные тендеры на типовые товары, которые будут формировать и проводить генеральные заказчики;

– по отношению к тендерным предложениям предприятий общественных организаций инвалидов будет применяться преференционная поправка (15% от цены предложения) только в том случае, если штат этого предприятия состоит не меньше чем на 50% из инвалидов, а также если данное предприятие является непосредственным производителем предмета закупки;

– в случае закупки товаров, работ и услуг, включенных в утвержденный Кабинетом Министров Украины перечень, у предприятий, преимущественно использующих труд инвалидов, — заказчики будут приглашать на торги исключительно предприятия общественных организаций инвалидов. То есть те предприятия (производители товаров, работ и услуг, которые закупаются), в которых количество инвалидов в штате составляет не меньше 50% от средней численности штатных работников за год.

13. Со вступлением Закона в силу Министерство экономики Украины должно быть готово к предоставлению разъяснений многих спорных вопросов, рекомендаций, изданию новых приказов и формированию сопутствующей нормативно-правовой базы, поскольку изменения в Закон Украины вступают в силу с 22 августа 2005 г. (через месяц со дня опубликования Закона Украины № 2664-IV).

В первом полугодии 2005 г. количество объявлений о запланированных закупках товаров, работ и услуг составляло 7690 по сравнению с 8160 в первом полугодии 2004 г. Уменьшение количества процедур связано со вступлением в действие Закона Украины «О внесении изменений к некоторым законодательным актам Украины» от 18 ноября 2004 г. № 2188-ІV, в том числе в Закон Украины «О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства», который вступил в силу 11 января 2005 г., а именно:

– поднятием граничной суммы закупок товаров и услуг, при которой следует руководствоваться Законом, с 2 до 5 тыс. евро;

– выполнением поручения Премьер-министра Украины от 19 марта 2005 г. № 12956/0/1-05 «О запрете проведения тендеров по закупке товаров, работ и услуг за государственные средства до внесения изменений в Законы Украины «О Государственном бюджете на 2005 г.» и «О закупках товаров, работ и услуг за государственные средства»;

– выполнением п. 4 раздела 3 протокола № 12 заседания Кабинета Министров Украины об объявлении тендеров распорядителями бюджетных средств до момента вступления в силу Закона Украины «О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства» после согласования с Премьер-министром Украины (для закупок на сумму больше 500 тыс. грн.);

– выполнением п. 6 раздела 8 протокола № 19 заседания Кабинета Министров Украины о проведении тендеров после согласования с Премьер-министром по запросам главных распорядителей бюджетных средств.

Анализ опубликованных в первом полугодии 2005 г. объявлений показал, что наиболее активными заказчиками по проведению открытых торгов были: Министерство образования и науки (372), Министерство обороны (366), Министерство здравоохранения (211), Министерство внутренних дел (186), Министерство топлива и энергетики (185).n

Михаил Ульянов, Консалтинговое агентство по вопросам государственных закупок,
фото Игоря Кривинского