Управління комунальними аптечними закладами

Господарська компетенція органів влади різного рівня щодо управління комунальними аптечними закладами — актуальне питання. Вирішення проблем функціонування органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо своїх повноважень стосовно забезпечення дотримання конституційних прав громадян на охорону здоров’я є одним із найважливіших завдань у діяльності зазначених структур. З метою реалізації своїх функцій, які конкретизуються через інтереси захисту прав окремих територіальних громад, та забезпечення загальних публічних інтересів, державні органи та органи місцевого самоврядування на підставі існуючого законодавства використовують відповідні форми та методи діяльності, що знаходять своє вираження у відповідних управлінських діях. На жаль, іноді у процесі практичної діяльності в галузі охорони здоров’я перед органами державної виконавчої влади та виконавчими органами відповідних рад за наявності єдиної загальної мети, спрямованої на захист прав громадян, можуть стояти різні завдання та цілі щодо управління майном. Тому успішне функціонування органів державної виконавчої влади та їх взаємодія з органами місцевого самоврядування, а також належна реалізація господарської компетенції зазначених структур, спрямована на забезпечення здоров’я громадян, залежить від комплексності правового регулювання відповідних суспільних відносин. У цьому контексті важливим є вирішення на законодавчому рівні проблем взаємодії органів державної виконавчої влади із самоврядними органами.

Прийняття Україною нових законодавчих актів у галузі охорони здоров’я засвідчило її бажання йти шляхом створення демократичної правової держави, яка визнає і захищає права своїх громадян, приєднатися до глобальної політики співтовариства в галузі охорони здоров’я. Основним законодавчим актом в цій галузі ще у 1992 р. стали Основи законодавства України про охорону здоров’я. Вважається, що цей зведений законодавчий акт регулює практично всі найважливіші відносини в галузі охорони здоров’я. Але, порівнявши його зокрема з Основами законодавства Російської Федерації про охорону здоров’я громадян, можна виявити велику кількість суттєвих розбіжностей у врегульованості цілого ряду питань. Так, в українському законодавстві приділено недостатньо уваги компетенції держави як суб’єкта права, компетенції державних органів на місцевому рівні та компетенції органів самоврядування щодо охорони здоров’я громадян, державна система охорони здоров’я не розмежована від муніципальної та приватної тощо. Також взагалі не приділено уваги умовам, порядку створення професійних медичних і фармацевтичних асоціацій та їх компетенції на регіональному і державному рівні. До речі, фармацевтичні асоціації мають використовувати у своїй діяльності лише принципи загального законодавства про громадські об’єднання.

Віталій Пашков

Віталій Пашков

Зазначені недоліки головного законодавчого документа з питань охорони здоров’я можна було б пояснити станом розвитку законодавства в недалекому минулому, але не зрозуміла бездіяльність державних посадовців щодо приведення зазначеного документа у відповідність з вимогами часу сьогодні.

Незважаючи на те що з прийняттям Конституції України стан справ у законодавчому полі суттєво змінився, за територіальними громадами було визнано (ч. 1, ст. 142) право власності на комунальне майно і в українському законодавстві розпочалося формування нової системи управління об’єктами комунальної власності. У регіонах було вирішено питання взаємодії між зазначеними структурами, яке здійснюється на підставі Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації».

Необхідність державного впливу на господарську діяльність визначається низкою вимог охорони публічних інтересів. Тому за критерієм характеру діяльності визначають такі суб’єкти господарського права, які здійснюють керівництво господарською діяльністю, у тому числі організацію такої діяльності, зокрема, до них належать господарські міністерства та відомства, органи місцевого самоврядування та їх виконкоми тощо. Тобто суб’єктами управління у державному секторі економіки є Кабінет Міністрів України, міністерства, інші органи влади і організації та їх повноваження щодо суб’єктів господарювання (господарська компетенція) визначаються законом, а управління господарською діяльністю у комунальному секторі економіки здійснюється через систему організаційно-господарських повноважень територіальних громад та органів місцевого самоврядування, які здійснюють свою діяльність на основі права оперативного управління. Особливості функцій зазначених органів щодо охорони здоров’я зумовлені способами, за допомогою яких ці функції реалізуються. Для визначення правового режиму комунальних аптечних закладів характерна реалізація нормативної функції двох суб’єктів права — держави в особі Міністерства і управління охорони здоров’я місцевої державної адміністрації, а також територіальної громади в особі її представницьких органів.

Головним органом у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони здоров’я є Міністерство охорони здоров’я України. Основними його завданнями згідно з Положенням про Міністерство охорони здоров’я України, затвердженим Указом Президента України від 24.07.2000 р. № 918/2000, є забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони здоров’я та санітарно-епідемічного благополуччя населення, а також організації надання комунальними закладами охорони здоров’я безоплатної медичної допомоги населенню. Відповідно до покладених на нього повноважень Міністерство здійснює функції щодо управління об’єктами державної власності, що підпорядковані йому, координує діяльність закладів охорони здоров’я, встановлює єдині кваліфікаційні вимоги до осіб, які займаються медичною та фармацевтичною практикою, тощо.

Управління охорони здоров’я при здійсненні своїх повноважень дотримуються вимог не лише зазначених законодавчих актів, а й відповідного Положення, розробленого на підставі Типового положення про управління охорони здоров’я обласної, Севастопольської міської державної адміністрації та Головного управління охорони здоров’я Київської міської державної адміністрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.12.2000 р. № 1845. Основними завданнями управління охорони здоров’я місцевої державної адміністрації є забезпечення реалізації державної політики в галузі охорони здоров’я; прогнозування розвитку мережі закладів охорони здоров’я для нормативного забезпечення населення медико-санітарною допомогою; організація надання медико-санітарної допомоги населенню; забезпечення виконання актів законодавства в галузі охорони здоров’я. Тобто галузеві управління, крім організаційних функцій, повинні безпосередньо здійснювати організаційне і методичне керівництво роботою закладів охорони здоров’я. Фактично всі функції Міністерства охорони здоров’я мають реалізовуватися через органи виконавчої влади нижчого рівня, тобто галузеві управління місцевих державних адміністрацій.

На місцеві державні адміністрації, відповідно до ст. 22 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», покладено повноваження щодо реалізації державної політики в галузі охорони здоров’я, здійснення загального керівництва зазначеними закладами та вжиття заходів щодо збереження їх мережі, організації роботи медичних закладів з надання допомоги населенню та запобігання інфекційним захворюванням. Крім того, обласні та районні державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм, відповідно обласними та районними радами з метою забезпечення спільних інтересів відповідної територіальної громади. Такими можуть бути повноваження з управління комунальними аптечними закладами, що належать до спільної власності територіальних громад сіл, селищ і міст. У частині здійснення делегованих повноважень зазначені місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні радам відповідного рівня.

У системі органів виконавчої влади на центральному рівні головним органом загальної компетенції з галузевою спеціалізацією є Міністерство охорони здоров’я, яке реалізує державну політику і здійснює державне управління в галузі охорони здоров’я. На місцевому або територіальному рівні діють органи виконавчої влади загальної компетенції — місцеві державні адміністрації з органами спеціальної галузевої компетенції — управліннями охорони здоров’я. Вони займаються організаційним і методичним керівництвом щодо роботи всіх закладів охорони здоров’я з питань надання лікувально-профілактичної допомоги та забезпечення санітарно-епідемічного благополуччя населення, підзвітні та підконтрольні відповідному міністерству. Управління охорони здоров’я також виконують функції щодо управління комунальними закладами охорони здоров’я (крім віднесених до виключних повноважень обласних і районних рад, що належать до спільної власності територіальних громад сіл, селищ і міст) і з цих питань підзвітні та підконтрольні відповідним радам.

Але все частіше в деяких регіонах виникають проблеми реалізації господарської компетенції зі здійснення делегованих обласною радою повноважень щодо управління комунальними аптечними закладами з боку галузевих управлінь облдержадміністрацій. Прикладом невдалої спроби вирішення питання управління комунальними закладами охорони здоров’я, що належать до спільної власності територіальних громад Полтавської області, є рішення Полтавської обласної ради від 17.11.1998 р. «Про заходи по забезпеченню управління майном спільної власності територіальних громад Полтавської області». Так, обласна рада, делегувавши Полтавській обласній державній адміністрації всі правомочності щодо оперативного управління об’єктами спільної власності територіальних громад області, у тому числі комунальними закладами охорони здоров’я, водночас цим же рішенням, порушивши вимоги Закону України «Про місцеве самоврядування», затвердила Положення про управління майном обласної ради. Таким чином з самого початку повноваження місцевої державної адміністрації в особі управління охорони здоров’я були обмежені. У чому суть порушення законодавства пояснимо нижче.

Реалізація права на охорону здоров’я в окремій територіальній громаді забезпечується представницькими органами місцевого самоврядування.

Відповідно до Конституції України суб’єктами, що реалізують компетенцію місцевого самоврядування, є територіальна громада; сільські, селищні, міські ради; сільський, селищний, міський голова; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні, обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст; органи самоорганізації населення.

На підставі вищевикладеного проаналізуємо господарську компетенцію органів місцевого самоврядування щодо управління комунальними закладами охорони здоров’я. Аналіз законодавства дозволяє зробити висновок, що компетенція місцевого самоврядування має дві складові: власна і делегована компетенція. Але у правознавстві за сферою діяльності та обсягом об’єктів відання виділяють загальні, конкретні (або виключні), делеговані та галузеві повноваження.

Так, органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, є районні та обласні ради. Існує точка зору, що як вторинний, інтегральний рівень місцевого самоврядування, вони покликані захищати інтереси місцевого самоврядування перед районними та обласними державними адміністраціями. Але, на наш погляд, розглядаючи функції органів місцевого самоврядування та органів державної влади, необхідно виходити з того, що основним призначенням місцевих державних адміністрацій є забезпечення виконання Конституції і законів України на відповідній території та здійснення контрольно-наглядових повноважень за дотриманням органами самоврядування чинного законодавства.

Районні та обласні ради наділено власними і делегованими їм територіальними громадами сіл, селищ і міст повноваженнями. На перший погляд, серед власних повноважень відсутні повноваження, що стосуються сфери охорони здоров’я. До виключних повноважень районних і обласних рад належать питання управління об’єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних та обласних рад, у тому числі прийняття і звільнення їх керівників. Тобто складається ситуація, коли органи місцевого самоврядування призначають керівника закладу охорони здоров’я, розглядаючи кандидата перш за все як господарника і в подальшому управляють цим закладом з господарської точки зору, а інші спеціальні повноваження делегують місцевим державним адміністраціям в особі їх галузевого управління. Таким чином повноваження, делеговані відповідним місцевим адміністраціям в особі їх галузевих підрозділів, щодо управління комунальними закладами охорони здоров’я, реалізуються не повною мірою. Необхідно звернути увагу на те, що обласні та районні ради не в змозі самостійно гарантувати територіальним громадам захист їх прав на охорону здоров’я. Зазначені права мешканців територіальних громад можна гарантувати лише шляхом делегування повноважень у сфері охорони здоров’я відповідним місцевим адміністраціям та їх звітуванням.

Крім того, враховуючи приклад Полтавської області, необхідно взяти до уваги плутанину, що виникає у спробах галузевого управління охорони здоров’я реалізувати свої (не зовсім законно обмежені) повноваження з управління комунальними закладами охорони здоров’я. Так, у керівництва управління виникають питання щодо призначення та звільнення керівників комунальних закладів охорони здоров’я. За наявності виключних повноважень обласної ради щодо призначення та звільнення керівників, функцією управління охорони здоров’я є підготовка до обласної ради Подання про звільнення або призначення та проекту рішення обласної ради або проекту розпорядження голови обласної ради з подальшим його затвердженням на сесії.

А тепер визначимо, у чому суть порушення законодавства у нашому прикладі Полтавською обласною радою. Суть у тому, що районні та обласні ради не можуть мати своїх виконавчих органів і їх діяльність повинна забезпечуватися виконавчим апаратом цих рад та за допомогою виконавчих органів відповідного рівня, тобто обласною державною адміністрацією. А факт існування управління майном обласної ради свідчить про незаконну наявність в апараті обласної ради виконавчого органу. Тому вся діяльність цього управління, у тому числі щодо управління комунальними закладами охорони здоров’я (підготовка контрактів, проектів розпорядчих документів, передача майна закладів охорони здоров’я в оренду, відчуження майна тощо) є незаконною. Тобто у будь-якій ситуації (наприклад, у разі зміни керівництва представницького органу обласної ради) за всі недоліки щодо управління комунальними закладами охорони здоров’я несуть відповідальність керівники галузевого управління.

Делегування повноважень обласним і районним радам з боку сільських, селищних та міських рад здійснюються, як правило, за взаємною згодою, шляхом укладення договорів та прийняття відповідних рішень, органів самоврядування первинного і вторинного рівнів.

Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні та міські ради володіють загальною і виключною компетенцією. Для реалізації рішень сільських, селищних і міських рад та здійснення інших завдань виконавчо-розпорядчого характеру створюються виконавчі органи рад.

З одного боку, виконавчі органи рад наділено власними та делегованими повноваженнями, з іншого, — повноваження місцевих рад можна класифікувати за галузевими ознаками. Зазначені представницькі органи мають власні галузеві повноваження, а саме повноваження щодо управління закладами охорони здоров’я, які належать територіальним громадам. До делегованих повноважень необхідно віднести забезпечення у межах наданих повноважень доступності й безоплатності медичного обслуговування на відповідній території.

Тобто в системі органів місцевого самоврядування власної виключної компетенції обласних та районних рад, що стосується сфери охорони здоров’я, належить питання управління об’єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних та обласних рад, у тому числі прийняття та звільнення їх керівників, а також делегування відповідних повноважень обласним та районним адміністраціям з подальшим їх звітуванням. На рівні територіальних громад сіл, селищ та міст в особі їх виконавчих органів до галузевої власної компетенції належать повноваження щодо управління закладами охорони здоров’я, що є спільною власністю відповідних територіальних громад; до делегованої компетенції забезпечення у межах наданих повноважень доступності й безоплатності медичного обслуговування на відповідній території.

При цьому беззаперечним є те, що управлінська діяльність органів місцевого самоврядування щодо управління комунальними закладами охорони здоров’я відзначається значною схожістю з державним управлінням, насамперед, це владно-управлінська діяльність, спрямована на повне і своєчасне втілення в життя суспільних потреб та інтересів, що характеризується окремими, власними ознаками, за якими її можна вважати окремим самостійним різновидом владно-управлінської діяльності.

Отже, державні органи виконавчої влади є основним, але не єдиним засобом реалізації державної політики у галузі охорони здоров’я. Але більшість функцій щодо управління комунальними аптечними закладами мають недержавну природу і безпосередньо пов’язані з функціями органів місцевого самоврядування.

Господарську компетенцію органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо управління комунальними аптечними закладами можна вважати способом реалізації державної політики у сфері охорони здоров’я. Для належної реалізації господарської компетенції органами виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо управління комунальними закладами охорони здоров’я доцільно на рівні обласних та районних рад створити виконавчі органи, які зможуть під наглядом органів державної виконавчої влади реалізовувати державну політику щодо охорони здоров’я при дотриманні спільних інтересів територіальних громад. n

Віталій Пашков, кандидат юридичних наук,
заступник директора ПОКП «Полтавафарм»

Бажаєте завжди бути в курсі останніх новин фармацевтичної галузі?
Тоді підписуйтесь на «Щотижневик АПТЕКА» в соціальних мережах!

Коментарі

Коментарі до цього матеріалу відсутні. Прокоментуйте першим

Добавить свой

Ваша e-mail адреса не оприлюднюватиметься. Обов’язкові поля позначені *

*

Останні новини та статті