Государственные закупки через международные агентства: анализ концепции

«Нет ничего более постоянного, чем перемены»
Карл Людвиг Берне

В преддверии реформ системы здравоохранения различные организации и объединения представляют свое видение облика украинской медицины будущего. В настоящее время активно обсуждается вопрос передачи функции государственных закупок в компетенцию структур ООН, таких как ЮНИСЕФ, ВОЗ.

Юридическая компания «Arzinger» совместно с благотворительным фондом «Пациенты Украины» составили концепцию реформирования системы государственных закупок лекарственных средств (далее — концепция) в Украине. Данной концепцией предусматривается передача закупок лекарственных средств в компетенцию международных организаций — агентств по закупкам.

Концептуальные вопросы, отображенные в документе, относятся к определению перечня закупаемых препаратов, обеспечению наличия валютных резервов, составлению соглашения (меморандума о взаимопонимании) с агентством по закупкам, предварительной квалификации участников, регистрации, декларированию цен, осуществлению авансовых платежей, логистики, политики налогов и сборов, а также законодательных изменений.

Рассмотрим некоторые спорные моменты данной концепции.

Первый, и наиболее важный, пункт — определение перечня закупаемых лекарственных средств.

Перечень закупаемых лекарственных средств будет составляться путем сопоставления перечня лекарственных средств, доступных для агентства по закупкам, с перечнем препаратов, которые закупаются за бюджетные средства.

Согласно концепции, разработанной юридической компанией «Arzinger» и БФ «Пациенты Украины», предлагается привлекать представителей пациентских организаций и агентств по закупкам к разработке перечня закупаемых лекарственных средств.

Другими словами, разработчики концепции предлагают в дальнейшем принимать участие в определении перечня закупаемых препаратов.

В то же время эффективное лекарственное обеспечение во всех развитых странах основывается на оценке и анализе существующих потребностей с учетом фармакоэкономических характеристик. Представители общественных организаций не обладают данными о потреблении и потребности в лекарственных средствах по всем государственным программам.

Именно вопрос правильной оценки потребности должен находиться во главе угла при реформировании системы государственных закупок.

Закупки лекарственных средств с помощью агентств могут проводиться только в зарубежной валюте — долларах США. В условиях нестабильности курса национальной валюты данный шаг можно назвать правильным.

Однако важно обратить внимание на то, что бюджет здравоохранения (включая средства, выделяемые на закупки препаратов) базируется на национальной валюте — гривне. В случае дальнейшего обесценивания гривни возникает риск развития ситуации, при которой будет существенно уменьшен объем (в натуральном выражении) закупаемых лекарственных средств и вакцин.

Отметим также, что агентство по закупкам может отклонить заявку, поступающую от Министерства здравоохранения. В таком случае лекарственные средства будут закупаться по стандартной процедуре, то есть так, как это происходит в настоящее время.

Таким образом, передача сегмента государственных закупок в компетенцию структур ООН не дает гарантий того, что пациенты своевременно получат необходимые препараты.

В то же время для лекарственных средств, которые будут закупаться по действующей процедуре (заказчик — Министерство здравоохранения), не предусмотрены возможности резервирования валюты. В текущих экономических условиях это создаст дискриминационные условия в контексте обеспечения пациентов.

В компетенции Министерства здравоохранения остается составление перечня закупаемых препаратов, определение размеров финансирования, проведение переговоров с агентством по закупкам. Кроме того, профильное ведомство может получать кредит для закупки препаратов по конкретной программе от международных институционных кредиторов.

Соглашение между агентством по закупкам и Министерством здравоохранения носит межведомственный характер, то есть не требует утверждения на уровне Кабинета Минис­тров Украины (КМУ). То есть если не указано иначе, оно вступает в силу с момента подписания меморандума.

Еще один важный аспект, на который необходимо обратить внимание, — это проведение предварительного квалификационного отбора поставщиков. Помимо соответствия стандартам надлежащей производственной практики, наличия лицензии на производство, концепцией предполагается введение дополнительных требований.

Так, среди прочего, потенциальные участники должны соответствовать требованиям ООН и агентств по закупкам.

Это условие, кроме дополнительной бюрократической нагрузки, ограничивает круг потенциальных участников торгов. Так, отечественные предприятия, у которых отсутствует опыт участия в международных закупках (проводимых агентствами ООН), могут быть вообще не допущены к торгам.

Согласно концепции большая часть закупаемых через международное агентство лекарственных средств не зарегистрирована в Украине. Поэтому для таких препаратов должно быть предусмотрено упрощение процедуры регистрации.

Отметим, что речь не идет о препаратах для лечения орфанных заболеваний либо инновационных лекарственных средствах. Целесо­образность упрощения процедуры получения допуска на рынок для препаратов, которые, вероятно, имеют терапевтические аналоги в Украине, не имеет смысла.

В случае закупки продукции in bulk, переупаковкой может заниматься юридическое представительство компании, утвержденное в соглашении (меморандуме) с агентством по закупкам. Этот пункт может включать риск недобросовестных взаимодействий между компаниями.

Относительно вопроса декларирования цены, в концепции предложено два варианта:

– обязать осуществ­лять декларирование цен уполномоченными лицами (поставщиками);

– отказаться от процедуры декларирования для лекарственных средств, закупаемых через агентства по закупкам.

Политика налогообложения в сегменте закупок лекарственных средств также вызывает вопросы. Концепцией предусмотрено два варианта:

– отмена всех налогов и сборов с лекарственных средств, закупаемых посредством агентств по закупкам;

– оплата всех налогов и сборов Министерством здравоохранения.

Этот пункт также можно назвать дискриминационным, поскольку он не предполагает реализацию такой же политики относительно лекарственных средств, закупаемых по действующей процедуре. Таким образом, может сложиться ситуация, при которой одна структура освобождена от уплаты налогов, а вторая (Министерство здравоохранения) — нет. Но при этом и одна, и вторая выполняют, по сути, одну и ту же работу — закупают лекарственные средства для нужд украинских пациентов.

В концепции прописаны требования к изменению законодательного поля в сфере проведения закупок лекарственных средств. Отметим, что эти вопросы представлены в концепции в виде общих формулировок и не содержат конкретных рекомендаций по изменению нормативно-правовых документов.

Для того чтобы говорить о возможном применении процедуры, необходимо внести изменения в, как минимум, два закона и разработать два постановления КМУ. В концепции также упомянут ряд законов и постановлений, в которые могут быть внесены изменения. В частности, изменения должны быть внесены в нормативно-правовые акты, регулирующие проведение закупок, процедуру регистрации лекарственных средств, декларирование цен, расходование бюджетных средств (годовой бюджет, деятельность Госказначейства), политику налогов и сборов и др.

Выводы

Проанализированная концепция передачи государственных закупок международным структурам ООН представляет собой документ декларативного характера. Основная часть тезисов сфокусирована на создании благоприятных условий для работы международных агентств по закупкам. При этом остается совершено непонятно, каким образом будут учтены интересы конечных потребителей — пациентов.

Так, при внедрении практики проведения закупок лекарственных средств через агентства по закупкам у последних остается право отклонить предложение. В таком случае закупки должны осуществляться по действующей в настоящее время процедуре. Следовательно, никто не обезопа­сит пациентов от того, что те или иные препараты не будут закуплены. Кроме того, при внедрении такой процедуры фактически минимизируется ответственность чиновников в случае провала тендерной кампании.

Примечательно, что данная концепция не затрагивает принципиальных аспектов в сфере лекарственного обеспечения (сбор и анализ потребности), а процесс определения перечня закупаемых препаратов станет еще менее прозрачным, чем сейчас.

И, наконец, принципиальным является то, что международные агентства по закупкам будут приобретать лекарственные средства, медицинские изделия и вакцины у фармацевтических производителей, соответствующих требованиям этих агентств.

Вследствие этого из процесса закупок могут быть исключены отечественные производители. Это, в свою очередь, может привести к повышению стоимости единицы закупаемого товара. Кроме того, это негативно скажется на развитии фармацевтической отрасли Украины. В условиях экономической стагнации и ограниченности государственного бюджета этот шаг является попросту негуманным.

Таким образом, данная инициатива не содержит реформаторских решений, поскольку не позволяет решить ни одну существующую в отрасли проблему, одновременно усиливая бюрократическое давление в сегменте закупок.

Лекарственное обеспечение — основополагающая составляющая системы здравоохранения. Эффективность этого звена медицинского обеспечения определяет успешность функционирования системы в целом. В Украине государство реализует политику лекарственного обеспечения путем проведения государственных закупок лекарственных средств. Возможная передача полномочий по закупкам лекарственных средств и изделий медицинского назначения структурам ООН вызывает множество вопросов в профессиональном сообществе. Прокомментировать инициативу и представленную концепцию согласился эксперт фармацевтического рынка, глава представительства «Ипсен Фарма» в Украине, исполнительный директор «AIPM Ukraine» Владимир Игнатов.

— Инициатива по передаче сегмента государственных закупок лекарственных средств и изделий медицинского назначения не позволит решить существующие в отрасли проб­лемы. Необходимо понимать, что проблемные стороны процесса не исчезнут благодаря смене субъекта, совершающего сделку. Более правильным, и необходимо отметить, европейским подходом была бы децентрализация процедуры закупок. Такой подход продемонстрировал себя успешным в сфере обеспечения пациентов препаратами инсулина, которые закупаются за счет средств местных бюджетов.

Несомненно, некоторые программы должны остаться общегосударственными. К ним, в первую очередь, относятся терапевтичес­кие сферы, требующие эпидемиологического контроля и стандартизации в лечении: ВИЧ/СПИД, туберкулез, вакцинация.

Можно отметить ряд преимуществ децентрализации программ закупок. Во-первых, в настоящее время (и при передаче процесса в руки структур ООН) закупки проводятся раз в год, без четкого понимания, каким пациентам и для каких заболеваний требуются те или иные препараты. Причем в нозологичес­ких группах с высокой степенью вариабельности потребностей (онкология, редкие заболевания) такой подход не может и не должен применяться в принципе.

Во-вторых, децентрализация закупок лекарственных средств позволяет расширить возможности политики лекарственного обеспечения. Другими словами, это может предоставить возможность применять дополнительные подходы в обеспечении: внедрить реимбурсацию (частичную или полную) в отдельных нозологических направлениях, осуществлять покрытие фиксированных логистических затрат или применять другие подходы, которые будут разработаны или подобраны для конкретной проблемы.

Децентрализованная реимбурсация позволит разделить функции выписывания рецепта и получения препарата. Это достаточно важный момент, поскольку сегодня никто не контролирует все этапы этого процесса — от закупки до пациента. При отпуске реимбурсируемых препаратов в аптеке риска недобросовестного поведения со стороны медицинских работников нет.

Кроме того, такая политика лекарственного обеспечения позволит минимизировать коррупционные риски на уровне Министерства здравоохранения.

При этом для сегмента оптовой и розничной деятельности перевод программ в рамки реимбурсации позволит получить дополнительный оборот и прибыли. Затраты на препараты будут равномерно распределены на протяжении года, товару не будут требоваться большие складские помещения. Эти аспекты, в свою очередь, должны привести к сокращению затратной части, связанной с закупками и поставками.

Принципиально важный аспект, который не отображен в предложенной концепции, — формирование реестра пациентов. В построении эффективной модели лекарственного обеспечения эта составляющая является первоочередной задачей. Понимая потребности и используя систему референтного ценообразования для определения уровней возмещения (при конкретных возможностях бюджета), можно сформировать эффективную, и главное, персонифицированную систему лекарственного обеспечения.

Галина Галковская

Читайте также: Закупки лекарственных средств через международные организации — как это работает?

Бажаєте завжди бути в курсі останніх новин фармацевтичної галузі?
Тоді підписуйтесь на «Щотижневик АПТЕКА» в соціальних мережах!