Як відомо, нещодавно в Парламенті Україні зареєстровано проект закону «Про фармацевтичне самоврядування» (далі — законопроект). Не секрет, що у його розробці брали активну участь фахівці Полтавського юридичного інституту Національного юридичного університету ім. Ярослава Мудрого під керівництвом експерта в галузі медичного права, доктора юридичних наук Віталія Пашкова.
Між тим, окремі професійні асоціації критично сприйняли цей законопроект. Вони наполягають на його відкликанні, аргументуючи свою позицію тим, що проект закону «суперечить Конституції та іншим нормативно-правовим актам України, а також звужує й обмежує конституційні права громадян та громадських організацій України». Але чи дійсно це так?
Кореспондент «Щотижневика АПТЕКА» звернувся до одного з розробників цього законопроекту В. Пашкова з проханням прокоментувати критичні зауваження, що висловили деякі громадські організації щодо законопроекту.
— Аналіз фактів блокування проекту законодавства щодо фармацевтичного самоврядування свідчить перш за все про проблему українського менталітету, який, на жаль, і є основною причиною економічних негараздів у країні. Сьогодні як ніколи залишається актуальним звернення Андрія Шептицького до українців: «Усі, хто почуваються українцями і хочуть працювати для добра України, нехай забудуть про які-небудь партійні розбори, нехай працюють в єдності і згоді над відбудовою так дуже знищеного нашого економічного, просвітного і культурного життя».
На жаль, більшість українців нічого не знає про це звернення. Більш того, не всі етнічні українці взагалі знають про цю видатну людину. Зрозуміло, що в такий формі звертатися до українського етносу міг лише «Українець» з великої букви, інші етноси української держави можуть лише нагадувати про існування та помисли таких великих людей, які закладали фундамент майбутньої державності і не лише зі зброєю в руках.
Тому, на мою думку, навколо законопроекту щодо фармацевтичного самоврядування не відбувається нічого дивного. Спостерігається звичайне зведення стосунків, заздрість та спроба вирішення особистих проблем, як це й було завжди.
— Перед тим як безпосередньо обговорювати законопроект, хочу зруйнувати міф що законопроект розроблено лише силами фахівців Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого. Насправді науковці нашого закладу і я особисто були лише членами робочої групи, хоча зрозуміло, що це не знімає з нас відповідальності за якість і зміст цього документа.
Почнемо з того, що на цей законопроект надійшло суспільне замовлення, ініціаторами виступила група небайдужих фахівців. До робочої групи поряд зі звичайними провізорами й фармацевтами увійшли науковці фармацевтичних та медичних ВУЗів, разом з ними було запрошено й наших науковців.
Навіть при Державній службі України з лікарських засобів (далі — Держлікслужба), хоча й формально, було створено робочу групу щодо вивчення й запровадження інституту саморегулювання.
Перша редакція законопроекту була дуже змістовною, але під час вивчення досвіду існування в Україні інших саморегульованих та самоврядних організацій, а також законопроектів, що свого часу готував Олег Мусій, на той час ще звичайний громадський діяч, стосовно лікарського самоврядування, нами був значно зменшений зміст законопроекту.
Що стосується використання такого словосполучення, як «аптечна палата», то причиною його виникнення став польський закон про аптечну палату, який свого часу було широко висвітлено на шпальтах «Щотижневика АПТЕКА». Більшість учасників робочої групи хотіли, щоб і український законопроект відповідав його змісту, у тому числі в контексті вертикалі, але, на жаль, це неможливо з ряду причин.
По-перше, Республіка Польща, хоча і є унітарною державою, все ж таки має більш розвинуту децентралізацію регіонів.
По-друге, система законодавства Польщі суттєво відрізняється від законодавства України. Крім Конституції, суттєві відмінності має трудове та регуляторне законодавство та ін.
Самий простий приклад: у Польщі, як і в більшості країн ЄС, існує таке поняття, як професійна відповідальність, що є запорукою створення самоврядних організацій. В цій країні існує безліч професійних палат, діяльність яких регулюється спеціальними законодавчими актами в кожній галузі національної економіки.
— В Україні діяльність саморегульованих або самоврядних організацій регулюється спеціальними законами про конкретний вид діяльності. А що стосується зауваження про те, що необхідно спочатку прийняти загальне законодавство України про саморегульовані або самоврядні організації, то це звичайна й улюблена всіма українськими бюрократами спроба зволікати з прийняттям рішення.
Хто мені може назвати хоча б одну розвинуту державу, у якій існує такий загальний закон? Жодної такої країни немає. Хоча дехто з українських «патріотів» може назвати такою державою Російську Федерацію. Цим українцям можу пояснити, що самі дослідники цієї країни вважають прийняття такого закону помилкою, яка обмежує можливості створення як професійних самоврядних організацій, так і саморегулівних організацій самозайнятих осіб за конкретними професіями.
Хотілося б запитати апологетів відповідного закону Російської Федерації (Федеральный Закон РФ «О саморегулируемых организациях» від 01.12.2007 р.), чи читали вони його взагалі? Мені він нагадує спрощену редакцію Закону України «Про громадські об’єднання». До того ж в Україні діє Модельний Закон про саморегульовані організації, ухвалений Міжпарламентською Асамблеєю країн — учасниць СНД (Постанова від 31.10.2007 р. № 29-7).
— Нагадаю, що я неодноразово виступав автором статей щодо фармацевтичного самоврядування, які друкувалися в тому числі в наукових виданнях, а також на шпальтах «Щотижневика АПТЕКА». Однак, судячи з не зовсім професійних звернень опонентів законопроекту, ті статті ними навіть не розглядалися й не були прочитані. Тому сьогодні мені не дуже хочеться метати бісер. Більше всього мене розчулює довід так званих фахівців щодо того, що законопроект не відповідає вимогам Конституції України. При цьому в мене немає й тіні сумніву, що вони взагалі не відкривали Основний Закон України.
Ще раз хочеться запитати фахівців фармацевтичної справи, чи потрібно їм самоврядування?
Дослідження громадської думки свідчать про те, що більшість фахівців фармацевтичної справи є прибічниками фахової самоорганізації. За винятком окремих громадських організацій, які мають лише опосередковане відношення до провізорів і фармацевтів. За своїми статутними документами вони не мають морального права висловлювати думку від імені фармацевтичної спільноти. Але на цьому зупинимося пізніше.
І хоча мені як простому правознавцю нецікаві внутрішні проблеми фармацевтів, однак логіка подій у країні, зокрема в органах влади, свідчить про необхідність створення органів самоорганізації населення в цілому і професійної самоорганізації зокрема. Спостерігаючи за подіями в органах влади та поведінкою високопосадовців, єдине, що приходить в голову це слово «Сомалі». Не маю бажання коментувати дії окремих посадовців, однак зрозуміло, що посадовець, який виражається нецензурною лайкою в присутності жінок (хоча і таких же представників влади, але все ж таки жінок) не може вимагати від новоствореної поліції іншої поведінки. Зрозуміло, що громадянам чекати захисту від такої влади не варто. Єдиний шлях — це створення самоврядних та саморегульованих організацій.
— Відразу хочеться зауважити, що всі нібито «суттєві недоліки», на які звертають увагу опоненти законопроекту, не мають змістовного навантаження й поділяються на 2 типи. Це або необхідність прийняття загального законодавчого акта, що по суті є звичайним вивертом. Або це невідповідність законопроекту Конституції України. Цікаво те, що опоненти, критикуючи взагалі, не пропонують іншого варіанту або загального законопроекту про саморегульовані організації. Вони тільки зі злобою й заздрістю кидаються на авторський колектив законопроекту саме в тих традиціях, що мною були озвучені на самому початку нашої розмови.
Що стосується нібито невідповідності законопроекту вимогам законодавства, у мене відповідь дуже проста. Давайте залишимо це питання все ж таки на розсуд фахівців науково-експертного управління Верховної Ради України.
Перша група опонентів законопроекту — це окремі представники всеукраїнських громадських організацій та влади.
Якщо стимулом представників окремих громадських організацій є побоювання залишитися «за бортом», то в другому випадку, це побоювання втрати контролю за окремими процесами і, як наслідок втрата нелегальних доходів. Саме це є наслідком звернення однієї з громадських організацій до Комітету Верховної Ради України з питань охорони здоров’я, в одному випадку і, в іншому — це ініціювання одним з колишніх заступників керівника Держлікслужби, необхідності підготовки законопроекту на кшталт того, що існує в Російській Федерації, про саморегулівні організації.
Друга група опонентів законопроекту — це представники регіональних громадських організацій, які займають свою нішу в регіоні, очолюють атестаційні комісії, від імені організацій делеговані в громадські ради й мають свої інтереси.
Цю групу опонентів було б легко нейтралізувати, запропонувавши в законопроекті створення фармацевтичного самоврядування на регіональному рівні. У принципі більшість саморегульованих організацій в Україні реалізують свою діяльність саме на регіональному рівні. Тобто це питання є дискусійним, але більшість представників робочої групи були прибічниками створення вертикалі з метою полегшення контролю з боку спеціально уповноважених органів влади. У нашому випадку це орган, що реалізує державну політику у сфері фармацевтичної діяльності (Держлікслужба України).
Крім того, я розумію, що вимагати від представників так званої громадськості якихось знань дуже важко. Але якщо б вони ознайомилися з Модельним Законом про саморегульовані організації, прийнятим Міжпарламентською Асамблеєю країн — учасниць СНД, то, можливо, їх аргументи були б більш професійними.
— Хоча в Україні багато саморегульованих організацій здійснюють свою діяльність в різних галузях національної економіки, однак серед них немає жодної, що об’єднувала б професіоналів. Саморегульовані організації, що на сьогодні існують, об’єднують або підприємців, або так званих самозайнятих осіб. Так само відбувається і в Російській Федерації, незважаючи на наявність загального закону про такі організації.
Зовсім інша ситуація в країнах ЄС та інших розвинених державах. Там інститут саморегулювання характеризується наявністю самоврядних професійних організацій, тобто таких, що об’єднують спеціалістів певної справи, а не підприємців чи самозайнятих осіб.
Фактично, якщо законопроект про фармацевтичне самоврядування пройде всі етапи, це буде перший на теренах СНД документ, який доповнить інститут саморегулювання не лише теоретичною можливістю, а й практичним запровадженням професійного самоврядування.
На що необхідно звернути увагу. Там, де існує допуск до професії, членство в саморегульованій професійній організації є обов’язковим, а там, де немає допуску до професії, членство, як правило, є добровільним. Саме тому в нашому законопроекті допускається добровільне членство. Однак зрозуміло, що у випадку делегування повноважень щодо атестації провізорів та фармацевтів саморегульованій організації (а це ніяк не суперечить законодавству України) для провізорів добровільне членство стане фактично сумнівним.
Для тих, хто має сумніви щодо змісту та наповнення нашого законопроекту, наведу витяг зі ст. 7 Закону України «Про сільськогосподарську дорадчу діяльність». Хоча в нас подібних законодавчих актів, що регламентують діяльність саморегульованих організацій, більше 10.
Згідно із цим законодавчим актом за рішенням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері сільського господарства, всеукраїнській громадській професійній організації, яка об’єднує суб’єктів дорадчої діяльності, може бути надано статус саморегульованої організації (далі — саморегульована організація).
Порядок визнання статусу саморегульованої організації центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері сільського господарства, встановлює Кабінет Міністрів України.
Саморегульована організація може: 1) брати участь у розробленні державних цільових програм сільськогосподарської дорадчої діяльності; 2) вести реєстри дорадників, дорадчих служб; 3) здійснювати методичне забезпечення суб’єктів дорадчої діяльності, розробляти й впроваджувати правила їх поведінки; 3) брати участь у професійній підготовці суб’єктів дорадчої діяльності; 4) проводити збір, узагальнення та попередній аналіз інформації про діяльність суб’єктів дорадчої діяльності.
Чому я звернув увагу на цей законодавчий акт? Справа в тому, що в ньому надається відповідь на деякі зауваження опонентів, які поверхнево ознайомилися з законопроектом у частині визнання статусу саморегульованої організації. У нашому документі, зокрема в ст. 7, задекларовано:
1. Всеукраїнські громадські організації провізорів та фармацевтів, що працюють в аптечних закладах, медичних закладах, а також в наукових установах та установах фармацевтичної освіти, які претендують на визнання їх статусу єдиної самоврядної професійної організації провізорів та фармацевтів як «фармацевтична палата», повинні відповідати таким критеріям:
- мати у всіх областях України та місті Києві (крім тих територій, що визнанні тимчасово окупованими територіями України та районів проведення антитерористичної операції) свої відокремленні підрозділи;
- членами організації є виключно фізичні особи, а саме провізори та фармацевти, що працюють в аптечних закладах, медичних закладах, а також в наукових установах та установах фармацевтичної освіти і які безпосередньо представлені в цій організації.
2. Порядок визнання статусу самоврядної професійної організації провізорів та фармацевтів на конкурсній основі і обсяг делегованих повноважень встановлюється Кабінетом Міністрів України в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Щоб не читати Вам лекцію з курсу правознавства, я навів конкретний приклад, який надає відповідь на питання, чому в законопроекті не регламентовано порядок визначення статусу саморегульованої організації.
Крім того, це і є відповідь на питання, чи готувався цей законопроект під конкретну громадську організацію. Тобто, на підставі цього законопроекту має бути підготовлено принаймні 2 урядових постанови. Першу — про порядок проведення конкурсу та контролю за діяльністю самоврядної організації, а другу — про делеговані повноваження, з одночасним внесенням змін до Положення про орган центральної влади, що реалізує державну політику у сфері фармацевтичної діяльності.
До речі, якщо представники громадськості вважають, що законопроект підготовлено під конкретну громадську організацію, то вони можуть запропонувати внесення змін до критеріїв визначення такої організації, але головна вимога наступна. Ця організація має бути професійною. Тобто, це організація провізорів і фармацевтів, а не підприємців або юристів чи журналістів. Ще раз повторюю: ця організація має складатися з професіоналів, тобто провізорів і фармацевтів, що здійснюють свою професійну діяльність.
— Відповідь на питання, яка громадська організація може бути визнана самоврядною, також регламентовано ст. 7 законопроекту, де визначено, що це така організація, яка відповідає критеріям. Якщо бути відвертим, керівники Держлікслужби визначатимуть статус такої організації, але, безумовно, з громадським контролем.
Щодо запитання, яка з громадських організацій може претендувати на цей статус, зазначу, що легше дати відповідь, хто не відповідає критеріям, викладеним в законопроекті.
Наприклад, проаналізуємо Статут Всеукраїнської громадської організації «Аптечна професійна організація України» (далі — АПАУ), зокрема п. 4.1., у якому наголошено: «Членами Асоціації можуть бути керівники та працівники підприємств, що здійснюють виробництво, оптову та/або роздрібну торгівлю лікарськими засобами та виробами медичного призначення; працівники аптечних закладів, інших закладів охорони здоров’я; працівники засобів масової інформації; юристи, науково-педагогічні та інші працівники, що здійснюють освітню, наукову, дослідницьку та інноваційну діяльність». Тобто АПАУ ніяк не може бути визнано організацією, яка об’єднує професіоналів за фаховою ознакою.
Нагадаю, що у свій час, коли виникла АПАУ було розроблено першу редакцію статуту цієї громадської організації. І існувала можливість залишити їй професійний статус. Але, на жаль, керівництво організації пішло шляхом комерціалізації її діяльності. І в цьому контексті подальші дії керівництва АПАУ є не зовсім логічними.
Так, ними було створено організацію-супутник — Громадську спілка «Аптечна спілка України» (далі — АСУ). Цій новоствореній організації можна було б залишити функції, які вона вже виконує, а саме: вирішує питання діяльності комерційних підприємств. До речі чинне законодавство цього не забороняє.
А АПАУ можна було б дійсно зробити професійною де-юре, лише для провізорів та фармацевтів. Однак керівники асоціації пішли іншим шляхом.
Відмінністю АСУ є те, що вона об’єднує юридичних осіб приватного права, які здійснюють торгівлю лікарськими засобами, тощо. Тобто в даному випадку про професійність мова взагалі не йде. Асоціація об’єднує підприємців, а не професіоналів фармацевтичної справи.
Чому підприємців? Тому що суб’єкт приватного права в цьому виді діяльності завжди здійснює лише прибуткову діяльність.
Тому я пропоную керівництву АПАУ та його супутника АСУ турбуватися перш за все про майбутнє України, а вже потім про свої бізнес-інтереси.
Чому я звертаюся лише до керівництва? Справа в тому, що більшість членів АПАУ і АСУ є членами інших професійних організацій як провізори і вони не брали участь в підготовці згаданих заперечень.
До речі, нещодавно стало відомо, що АСУ стала громадською спілкою «Аптечна професійна асоціація України (АПАУ)».
— Дійсно, на думку окремих опонентів, у законопроекті відсутні норми, що регламентують вимоги та порядок обрання керівного складу фармацевтичної палати, а також вимоги до установчих документів. Однак якщо уважно розглянути ч. 2 ст. 5 законопроекту, то можна знайти основні вимоги до керівного складу: «Керівний склад постійно діючого органу фармацевтичної палати, керівник та заступники керівника виконавчого органу, керівники структурних підрозділів, керівник юридичної служби фармацевтичної палати не можуть перебувати у трудових відносинах у фармацевтичних або аптечних закладах та прямо або опосередковано бути пов’язаними відносинами контролю з членами організації». Справа в тому, що жоден з існуючих законодавчих актів щодо саморегульованих організацій не регламентує це питання. Більше того, спроби викласти його в законопроектах про лікарське самоврядування, автором яких був О. Мусій, зустріло опір науково-експертного управління Верховної Ради України.
— Більше всього заперечень зустрічає п. 3 ч. 2 ст. 4 законопроекту щодо одного з основних завдань професійного фармацевтичного самоврядування це: «сприяння та організаційне забезпечення ведення Реєстру провізорів та фармацевтів України в порядку визначеному Кабінетом Міністрів України». Мені незрозуміло, чому цей пункт зустрічає опір.
Якщо провізор або фармацевт виявляє бажання стати членом самоврядної організації, зрозуміло, що він погоджується на те, що його буде зафіксовано як члена цієї організації. І тут не має виникати жодних питань. Інша ситуація з тими особами, що не виявили бажання стати членами цієї організації, наприклад, звичайні фармацевти, що не мають бажання проходити атестацію. Зрозуміло, що введення реєстру випускників навчальних закладів, що здійснюють Міністерство освіти і науки України та МОЗ, може бути покладено КМУ на центральний орган виконавчої влади, що реалізує політику у сфері фармацевтичної діяльності, шляхом внесення змін до відповідного Положення. А сприяння та організаційне забезпечення — на самоврядну організацію. Зрозуміло, що введення цього реєстру в повному обсязі — справа не одного дня. Але поступово цей реєстр стане повним.
У деяких як прихильників, так і опонентів законопроекту можуть виникати питання щодо делегованих повноважень. На мою думку, спочатку це можу бути, наприклад, атестація провізорів і фармацевтів, що на сьогодні регламентується наказом МОЗ «Про вдосконалення атестації провізорів та фармацевтів», а також Положенням про Держлікслужбу. Це може бути акредитація аптечних закладів та деякі питання сертифікації тощо.
І на останнє, хоча я розумію, що для фахівців фармацевтичної справи вкрай необхідно терміново приймати законодавчий акт про фармацевтичне самоврядування, у мене виникає здивування, чому провізори та фармацевти дозволяють керувати своїми професійними справами, м’яко кажучи, не зовсім професійним особам. Саме тому, мені здається, буде доречно процитувати один з афоризмів друга українського народу Віктора Черномирдіна, що російською мовою звучить так: «Курс у нас один — правильный».
Коментарі