Тенденції та проблеми розвитку економічної конкуренції в Україні: висновки зарубіжних експертів

Форум України з питань розвитку конкуренції є майданчиком для обміну міжнародним досвідом у сфері конкуренції та напрацювання пропозицій щодо вдосконалення конкурентної політики, права та правозастосування в Україні.

Важливою подією заходу стала презентація та обговорення результатів проведеного ОЕСР у 2016 р. огляду законодавства та політики у сфері забезпечення конкуренції в Україні (далі — огляд ОЕСР), що містить актуальні рекомендації з реалізації реформ для АМКУ, Уряду та Парламенту. Представники виконавчої влади України разом з керівниками та представниками європейських конкурентних відомств обговорили можливості та виклики стосовно практичного застосування рекомендацій експертного огляду ОЕСР.

З вітальним словом до присутніх звернувся Андрій Іванчук, голова Комітету Верховної Ради України з питань економічної політики. Він зауважив, що розвиток конкуренції — справа не лише АМКУ. Він потребує злагодженої роботи Парламенту, Уряду та галузевих міністерств: «Ефективне виконання презентованих сьогодні рекомендацій може бути досягнуто лише спільними зусиллями. При цьому важливою умовою дієвого захисту конкуренції є забезпечення фінансової незалежності органів АМКУ».

Юрій Терентьєв, голова АМКУ, додав: «Ми будемо використовувати найкращі практики розвитку економіки, які напрацьовані у розвинених країнах світу. Кращим експертом у питаннях конкуренції ми вважаємо ОЕСР».

Огляд ОЕСР презентували Фредерік Женні, голова Комітету з питань конкуренції, та Степан Луців, фахівець із канадського Бюро з питань конкуренції. Це комплексний інструмент ек­спертної оцінки ОЕСР, який дозволяє здійснити оцінку існуючих в галузі проблем та викликів, дослідити світовий досвід та на основі цього запропонувати найбільш відповідну українським реаліям модель. С. Луців також підкреслив, що АМКУ перевершив очікування західних експертів — він рухається у правильному напрямку, працюючи відкрито та повноцінно.

Як зазначали експерти, цей звіт є дуже своєчасним, оскільки конкуренція в Україні відновлює позиції одного з двигунів економічного зростання. Однак після тривалого періоду важких політичних і економічних збурень, що негативно вплинули на виконання рекомендацій поперед­ніх оглядів та ослабили систему правозастосування, це відновлення не буде легким. Значні обмеження для такого відновлення накладають поточна правова, інституційна й бюджетна системи.

Незважаючи на це, впевнений курс на реформи, якого дотримуються керівництво й працівники АМКУ, є приводом для оптимізму. АМКУ демонструє бажання оцінювати ефективність своєї роботи в минулому з метою розробки засобів її вдосконалення, продовжує захищати принципи чесної конкуренції та постійно працює над удос­коналенням розуміння конкурентної політики з боку працівників інших урядових організацій.

У той же час в огляді ОЕСР зазначено, що АМКУ є однією з найгірше фінансованих державних установ в Україні. У середньому працівники за місяць заробляють менше ніж 200 дол. США (5,3 тис. грн.). Кількість персоналу є недостатньою для виконання завдань, обсяг яких постійно зростає. Зокрема, тепер до обов’язків АМКУ належить також розгляд оскаржень рішень щодо публічних закупівель і забезпечення дотримання закону про державну допомогу. Однак його бюджет із 2014 р. знач­но скоротився, і станом на 1 липня 2016 р. дефіцит фінансування АМКУ становив 42,4 млн грн.

Недостатнє фінансування, непевність щодо перспективи отримання належних ресурсів і жорсткий дефіцит негативно впливають на здатність АМКУ належно функціонувати, а також наймати й втримувати кваліфікованих працівників. Незважаючи на високу плинність кадрів, кількість персоналу АМКУ в центральному відділенні залишається відносно стабільною. Проте регіональні відділення страждають від значного скорочення персоналу.

З огляду на недостатнє фінансування та слабку організаційну інфраструктуру, працівники АМКУ мусять докладати величезних зусиль. Так, фахівці, які займаються питаннями публічних закупівель, працюють 12 год на день, щоб вкластися в терміни розгляду оскарження рішень щодо формування контрактів. Така наполегливість для збереження й примноження результатів роботи є головною складовою майбутніх успіхів АМКУ.

Відновлення діяльності будь-якого органу найкраще розпочати з формування професійного й ефективного вищого керівництва. У цьому контексті початок для АМКУ був вдалим — нинішнє професійне керівництво є одним із найважливіших факторів для розвитку АМКУ в майбутньому. Проте через проблеми з ресурсами АМКУ не вдасться втримати нових працівників упродовж тривалого часу. Також потребують удосконалення правила призначення та звільнення голови комітету та державних уповноважених, які не є прозорими.

Потребує уваги і вдосконалення законодавство щодо покарання за створення картелів і таємні змови учасників тендерів. Сьогодні АМКУ відчуває значний брак інструментів для ефективного розслідування й запобігання таким злочинам, зокрема, комітет володіє обмеженими пов­новаженнями щодо вилучення документів і допитів окремих осіб та не має права проводити пошуки в приватних помешканнях. Також відсутня програма пом’якшення відповідальності для суб’єктів господарювання, що надають інформацію не першими, відсутні санкції для фізичних осіб за порушення конкурентного законодавства та ефективна система стягнення штрафів. В Огляді ОЕСР містяться наступні рекомендації для Парламенту та Уряду щодо вирішення цих проблемних питань:

• забезпечити автономію АМКУ, надати належні ресурси для підтримки високих стандартів діяльності та надати більшу гнучкість під час використання ресурсів центрального й територіальних відділень;
• запровадити прозорі правила призначення та звільнення голови АМКУ та державних уповноважених;
• надати АМКУ право самостійно обирати, які справи розслідувати й у якому обсязі, що дозволить оптимізувати використання обмежених ресурсів;
• забезпечити ефективні механізми запобігання та ефективного покарання за утворення картелів і змови учасників тендера шляхом розширення слідчих повноважень АМКУ, перегляду програми пом’якшення відповідальності та запровадження зменшення штрафів для сторін, які подають інформацію не першими; запровадження особистої відповідальності та підсилення адміністративної відповідальності фізичних осіб; запобігання ухиленням від сплати штрафів; запровадження безпосереднього правозастосування для рішень АМКУ; надання АМКУ повноважень співпрацювати з іншими юрисдикціями;
• надати АМКУ повноваження вимагати від суду рішень про припинення порушень конкурентного законодавства під час провадження у справах;
• чітко окреслити юрисдикції судів, щоб спонукати їх до спеціалізації, та забезпечити додаткові навчальні програми для суддів;
• переглянути й удосконалити законодавство в галузі публічних закупівель і процесів закупівель;
• внести зміни до Господарського кодексу, щоб усунути конфлікт між цим кодексом та законодавством про захист економічної конкуренції;
• удосконалити регуляторні системи для природних монополій.

У своєму відеозверненні Білл Ковачич, екс-голова Федеральної торгової комісії США, підкреслив важливість якості кадрового потенціалу, і нова команда АМКУ повністю налаштована на реалізацію цього завдання. Також він звернув увагу на необхідність конкурентного органу діяти незалежно та за європейськими стандартами, що є найважливішою умовою ефективної роботи.

Другу панельну дискусію форуму «Рекомендації експертного Огляду ОЕСР конкуренційної політики і права України: можливості та виклики щодо практичного застосування» модерувала Марія Ніжнік, перший заступник голови АМКУ — державний уповноважений. Вона розповіла про поточну нормотворчу роботу АМКУ, яка стосується запровадження ефективних механізмів запобігання покаранням за порушення антиконкурентного законодавства, удосконалення процедури надання дозволів на концентрацію, реформування підходів щодо узгоджених дій та ринкової влади, створення системи моніторингу та контролю за державною допомогою.

Максим Нефьодов, перший заступник мініст­ра економічного розвитку і торгівлі України, зазначив, що Міністерство є одним із головних партнерів АМКУ з розбудови конкуренції. Він повідомив, що Міністерство економічного розвитку і торгівлі України працює над розробкою Національної програми з розвитку конкуренції, яка має сприяти покращенню узгодженості та скоординованості заходів органів державної влади у сфері захисту економічної конкуренції. Також йде активна співпраця в царині дій АМКУ як органу оскарження.

В обговоренні практичного застосування рекомендацій експертного Огляду ОЕСР також взяли участь Євгеній Осмоческу, старший спеціаліст з питань приватного сектора World Bank Group, Костянтин Сілкін, представник Міністерства юстиції України, Скайдріте Абрама, голова Ради з питань конкуренції Латвії, Тібор Меніхарт, голова Антимонопольного офісу Словацької Республіки, та Ярослав Грегірчак, заступник бізнес-омбудсмена України.

Свою позицію щодо законодавчого забезпечення реформ у сфері конкуренції та важливості запровадження ефективної системи оцінки впливу на конкуренцію при здійсненні нормотворчої діяльності під час форуму висловили Ксенія Ляпіна, голова Державної регуляторної служби України, та народний депутат України Вікторія Пташник.

К. Ляпіна торкнулася теми побудови розумних та ефективних регуляцій та використання методології аналізу регуляторного впливу.Мета таких регуляцій — знизити навантаження на бізнес та підвищити конкуренцію на ринку, який регулюється. «Будь-який регуляторний акт в 99% або обмежує щось, або створює додаткові умови та бар’єри. Це негативно впливає на конкуренцію. Запровадження методології аналізу регуляторного впливу дозволило вдвічі скоротити у минулому році кількість регуляторних ініціатив та спрямувати їх на вирішення існуючих проблем. На жаль, кваліфікація розробників нормативних актів в Україні на низькому рівні. Мій улюблений приклад — МОЗ. Дочекатися від цього Міністерства формулювання мети регуляції майже неможливо, адже вони її просто не розуміють. Є складнощі з формулюванням економічних доказів щодо ефективності обраного ними шляху, масштабного аналізу впливу на конкуренцію», — наголосила доповідач.

Оцінка впливу на конкуренцію здійснюватиметься в 2 етапи:

• первинний (відповідає на питання, суттєвим буде вплив, чи ні) та може базуватися на певному опитуванні суб’єктів регулювання;
• у разі суттєвого впливу на конкуренцію — вторинний, більш глибокий економічний аналіз, у тому числі з боку фахівців АМКУ.

«Передбачаю, що це буде впроваджуватися тяжко, враховуючи нашу бюрократію. Але переконана, що це необхідно», — зазначила голова Державної регуляторної служби.

Окрема сесія форуму, присвячена питанням реформи судочинства та її впливу на систему захисту і розвитку конкуренції, пройшла під модеруванням співголови експертної ради Фонду розвитку конкуренції Олександра Мельниченка. Україна перебуває на стадії створення системи судочинства щодо розгляду антимонопольних справ, тому наразі йдуть дискусії стосовно того, в яких судах мають розглядатися такі справи.

Також під час форуму фахівці у сфері кон­тролю за державною допомогою обговорили практичні аспекти імплементації системи моніторингу та контролю державної допомоги суб’єктам господарювання. Актуальність цієї теми зумовлена тим, що з 2 серпня 2017 р. набуває чинності Закон України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання». Зокрема, розпочнеться інвентаризація чинних схем державної підтримки на виявлення у них ознак державної допомоги. Окремі частини VI Форуму були присвячені актуальним темам розвитку економічної конкуренції, зокрема вдосконаленню регулювання природних монополій та забезпеченню справедливої конкуренції на ринках, що регулюються, вдосконаленню слідчих повноважень конкурентних відомств та механізмів співпраці з правоохоронними органами задля забезпечення ефективного розслідування картелів та інших антиконкурентних правопорушень, а також комплаєнс-програмам для бізнесу як механізму зниження операційних ризиків суб’єктів господарювання.

Бажаєте завжди бути в курсі останніх новин фармацевтичної галузі?
Тоді підписуйтесь на «Щотижневик АПТЕКА» в соціальних мережах!