Государственные закупки лекарственных средств: будущее и настоящее

28 сентября в Киеве состоялся семинар «Государственные закупки лекарственных средств», организованный юридической компанией «Правовой Альянс» и компанией «Newtend». В рамках мероприятия обсуждались актуальные вопросы, касающиеся реформирования системы государственных закупок (что сделано и чего ожидать?), особенностей проведения допороговых закупок и открытых тендеров, обжалования процедур закупки, а также многие практические моменты и нюансы.

РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК

В последние годы система публичных закупок подверглась активному реформированию. О том, какие преобразования произошли и каким образом реформа будет развиваться в дальнейшем, рассказал Дмитрий Алешко, партнер ЮК «Правовой Альянс».

Реформирование системы публичных закупок началось в 2015 г. Так, 19 марта 2015 г. был принят Закон Украины № 269-VIII, которым предусматривается возможность осуществления централизованных закупок для МЗ Украины специализированными международными организациями.

Как свидетельствует практика осуществления закупок лекарственных средств и медицинских изделий через международные организации, такие закупки имеют ряд положительных моментов, но в то же время есть ряд вопросов, которые требуют доработки. Так, к позитивным аспектам докладчик отнес, в частности, возможность осуществлять закупки непосредственно у зарубежных производителей, снятие части нагрузки с МЗ Украины и высвобождение ресурсов Министерства, которые могут быть направлены на осуществление других его функций. В то же время решения требует ряд иных вопросов, касающихся своевременного заключения соответствующих соглашений с международными организациями, налаживания конструктивного взаимодействия между МЗ Украины и международными организациями. Большим недостатком на сегодня является то, что сроки поставок являются значительными. Кроме того, требуются изменения к подходам к формированию номенклатуры для закупки.

Законодательством предусмотрено, что привлечение международных организаций к осуществлению закупок лекарственных средств и медицинских изделий — это лишь временная мера, которая будет использоваться до 31 марта 2019 г., то есть на время переходного периода, в течение которого должна быть сформирована новая модель публичных закупок лекарственных средств и медицинских изделий. В связи с этим приказом МЗ от 19.10.2015 г. № 684 была создана Рабочая группа по вопросам реформирования системы государственных закупок в сфере здравоохранения. В состав Рабочей группы вошли представители МЗ Украины, Министерства экономического развития и торговли, Министерства финансов Украины, Государственной службы интеллектуальной собственности Украины, международных организаций, отечественных и зарубежных ассоциаций. По результатам работы Рабочей группы была подготовлена и утверждена распоряжением КМУ от 23.08.2017 г. № 582-р Концепция реформирования механизмов публичных закупок лекарственных средств и медицинских изделий (далее — Концепция).

Одним из ключевых направлений реформирования системы публичных закупок является создание централизованной закупочной организации (ЦЗО), которая должна аккумулировать успешный международный опыт, а также успешные наработки закупок через международные специализированные организации. В соответствии с Законом Украины «О публичных закупках» (ч. 1, ст. 1) централизованные закупочные организации — это юридические лица, которые определяются КМУ, Советом Министров Автономной Республики Крым, органами местного самоуправления как заказчики, которые организовывают и проводят процедуры закупки и закупки по рамочным соглашениям в интересах заказчиков. Централизованные закупочные организации получают все права и обязанности заказчиков и несут ответственность в соответствии с законами Украины. Особенности создания и деятельности центральных закупочных организаций устанавливаются КМУ.

В рамках выполнения Концепции предусмотрено создание соответствующего государственного предприятия, которое будет выполнять функции ЦЗО и подчиняться МЗ Украины. Планируется, что на начальном этапе становления и дея­тельности ЦЗО финансирование будет осуществляться за счет международных донорских благотворительных взносов. В дальнейшем в качестве базовой версии рассматривается вариант самофинансирования путем получения сервисных сборов от заказчиков, пользующихся услугами ЦЗО. При этом важно, чтобы размер сервисных сборов формировался прозрачно. Соответствующее решение по тарифам должно быть закреплено на уровне нормативно-правового акта.

Концепцией предусмотрено, что ЦЗО будет регулярно проходить аудит с привлечением независимой международной аудиторской компании, а результаты аудита — публиковаться в открытом доступе.

Как будет работать новая система закупок? Учреждения здравоохранения МЗ Украины, коммунальные учреждения здравоохранения, учреждения в сфере управления других министерств и ведомств, областные департаменты и управления здравоохранения могут принять решение обратиться в ЦЗО с целью осуществления закупок лекарственных средств и медицинских изделий в их интересах. В этом случае ответственность за организацию и проведение закупок ложится на ЦЗО. По результатам торгов заказчик заключает договор с победителем и осуществляет оплату поставленного товара.

В то же время у заказчика остается право осуществлять закупки самостоятельно. Однако в таком случае он должен будет привлекать свои ресурсы, тратить усилия на проведение закупочных процедур, обжалование и т.п. При этом если заказчик закупит товар по более высокой цене, чем аналогичные товары, закупленные ЦЗО, это может вызвать вопросы со стороны контролирующих органов.

С точки зрения докладчика, для обеспечения эффективной работы ЦЗО целесообразно предусмотреть возможность применения специальной переговорной процедуры по аналогии с практикой, используемой в иных развитых странах. Соответственно, это потребует внесения изменений в Закон Украины «О публичных закупках» и определения порядка такой закупки на уровне подзаконного нормативного акта.

Возможность применения переговорной процедуры позволит ЦЗО осуществлять своевременные закупки непосредственно у производителей, в том числе зарубежных, а также закупки лекарственных средств, по которым отсутствует конкуренция, в частности закупки инновационных препаратов. Значительным преимуществом такой процедуры является возможность проведения закупки и поставки в сжатые сроки, а также возможность получения эксклюзивной цены на товар. Докладчик обратил внимание, что в цивилизованных странах, где применяется такая переговорная процедура, условия соглашения между ЦЗО и производителем являются конфиденциальными. Однако указанное не означает повышение коррупционных рисков, поскольку все переговоры проводятся официально и фиксируются с помощью видео­средств. Если у контролирующих органов возникают вопросы или подозрения относительно наличия элемента коррупции, они могут получить доступ к записям по переговорам через суд.

В результате реализации Концепции заказчики получат возможность переложить функцию проведения закупок на профессионально подготовленных специалистов ЦЗО и не отвлекать сотрудников от их непосредственных трудовых обязанностей.

По словам докладчика, пока сделан только первый шаг в сфере реформирования публичных закупок лекарственных средств и медицинских изделий. Успешность реализации Концепции будет зависеть от многих факторов, в том числе политических. При этом потребуется внести изменения в законодательство на уровне законов и подзаконных нормативных актов, в частности, для обеспечения возможности применения специальной переговорной процедуры; обеспечения возможности оплаты сервисных сборов ЦЗО; изменения требований к формированию номенклатуры.

ЗАКУПКИ ЛЕКАРСТВЕННЫХ СРЕДСТВ В СООТВЕТСТВИИ С ЗАКОНОМ

Александр Бондарь, старший юрист ЮК «Правовой Альянс», в своем докладе уделил внимание практическим вопросам осуществления закупок лекарственных средств в соответствии с Законом Украины «О публичных закупках», в том числе с точки зрения практики Антимонопольного комитета Украины (АМКУ).

Свой доклад А. Бондарь начал с того, что обозначил, какие закупки могут считаться сверхпороговыми и допороговыми в зависимости от суммы предмета закупки. В частности, докладчик напомнил, что в случае публичных закупок лекарственных средств, если сумма предмета закупки составляет 200 тыс. грн. и выше, то такие закупки рассматриваются как сверхпороговые и должны осуществляться в соответствии с требованиями Закона Украины «О публичных закупках» с использованием электронной системы закупок «ProZorro».

Если сума предмета закупки составляет менее 200 тыс. грн.  — это, соответственно, допороговые закупки. В случае с допороговыми закупками заказчики самостоятельно принимают решение, как проводить такие закупки — через систему электронных закупок или напрямую (без «ProZorro»). При этом если сумма закупки составляет 50–200 тыс. грн., обязательно необходимо обнародовать отчет о заключенных договорах в электронной системе закупок.

Докладчик отдельно остановился на Национальном перечне основных лекарственных средств (далее — Национальный перечень) как предпосылке для осуществления публичных закупок лекарственных средств.

В соответствии с постановлением КМУ от 16.03.2017 г. № 180 1 июля 2017 г. утратило силу постановление КМУ от 05.09.1996 г. № 1071, которым устанавливался порядок закупки лекарственных средств учреждениями здравоохранения, финансируемыми из бюджета. Таким образом, так называемый перечень № 1071 больше не используется заказчиками при формировании номенклатуры для закупки за бюджетные средства. Вместо указанного перечня заказчики должны будут руководствоваться Национальным перечнем.

При этом изначально предполагалось, что уже с 1 июля 2017 г. заказчики должны осуществлять закупки лекарственных средств в соответствии с Национальным перечнем. Но этот срок был перенесен сначала на 1 сентября 2017 г., а затем на 1 января 2018 г.

До 1 января 2018 г. учреждения здравоохранения, которые полностью или частично финансируются из государственного и местных бюджетов, могут закупать любые зарегистрированные в Украине препараты и включенные в Государственный реестр лекарственных средств Украины. А начиная с 1 января 2018 г. — только после удовлетворения 100% потребности в закупке лекарственных средств из Национального перечня.

Следует отметить, что 11 июля 2017 г. принят приказ МЗ Украины № 782, которым утвержден порядок определения объемов потребности в закупке лекарственных средств учреждениями здравоохранения, которые полностью или частично финансируются из государственного и местных бюджетов. Таким образом, при формировании номенклатуры закупок на 2018 г. и в последую­щие годы заказчики должны будут руководствоваться этим приказом.

Особое внимание в своем докладе А. Бондарь уделил практике обжалования процедур закупки.

Органом обжалования тендерных закупок является АМКУ, а именно — постоянно действующая административная коллегия по рассмотрению жалоб о нарушении законодательства в сфере публичных закупок, которая выступает от имени АМКУ.

Докладчик обсудил с участниками порядок обжалования и привел типичные примеры ошибок как со стороны заказчика, так и со стороны участников публичных закупок при составлении тендерной документации и тендерного предложения.

Причиной отклонения тендерного предложения может стать в том числе несоответствие квалификационным критериям или непредоставление всех необходимых документов, подтверждающих соответствие требованиям тендерной документации.

Заказчики могут устанавливать один или несколько квалификационных критериев, предусмотренных в Законе Украины «О публичных закупках» (ст. 16):

  • наличие оборудования и материально-технической базы;
  • наличие работников соответствующей квалификации, имеющих необходимые знания и опыт;
  • наличие документально подтвержденного опыта выполнения аналогичного договора.

При этом условия тендерной документации по подтверждению соответствия участника квалификационным критериям могут быть прописаны таким образом, что они могут носить дискриминационный характер по отношению к участнику и, соответственно, могут быть предметом обжалования в АМКУ.

Докладчик обратил внимание, что на законодательном уровне нет определения, что является аналогичным договором. Поэтому часто решения по данному квалификационному критерию могут носить субъективный характер и зависят от того, как стороны могут обосновать свою позицию.

В то же время на информационном онлайн-ресурсе infobox.prozorro.org для заказчиков предусмотрены рекомендации по установлению такого критерия:

  • указать способ подтверждения выполнения аналогичного договора — это может быть копия договора, письмо-отзыв и т.п.;
  • указать, какой именно предмет закупки будет считаться аналогичным (например такой же предмет закупки в соответствии с классификатором);

Если требуются аналогичные договоры за несколько лет, следует указать оговорку для участников, которые были недавно созданы.

По словам спикера, классические требования заказчиков относительно документального подтверждения наличия опыта выполнения аналогичных договоров включают: нотариальное заверение копий аналогичных договоров; предоставление копии договора за определенный период; договоры на определенную сумму или договор о поставке определенной марки товара; предоставление определенного количества аналогичных договоров и т.д.

Докладчик обратил внимание, что при подготовке тендерного предложения участникам следует очень внимательно изучать требования к тендерной документации. Как свидетельствует практика, часто предложения участников отклоняются на основании несоответствия требованиям тендерной документации из-за невнимательности последних. Например, участники в составе тендерного предложения могут предоставить копии аналогичных договоров, но не предоставить копии приложений к этим договорам, которые являются его неотъемлемой частью. Также примером типичной ошибки может быть предоставление копии договора аренды в подтверждение наличия необходимой материально-технической базы без акта приема-передачи такого имущества.

Среди иных ключевых нарушений в сфере закупки лекарственных средств на основании анализа жалоб за последнее время докладчик отметил необоснованное объединение товаров в 1 лот, а также установление требований, которым соответствует продукция только 1 производителя, что приводит к ограничению конкуренции между участниками торгов.

Важным моментом рассмотрения жалоб в АМКУ является то, что процедура закупки автоматически приостанавливается. Заказчику запрещается совершать любые действия и принимать какие-либо решения по закупке, кроме действий, направленных на устранение нарушений, указанных в жалобе. Заключение договора о закупке во время обжалования запрещается.

Сроки рассмотрения жалобы составляют 15 рабочих дней. Сжатые сроки рассмотрения жалоб в АМКУ (по сравнению с рассмотрением в судебном порядке) могут позволить участникам своевременно защитить свои нарушенные права и законные интересы.

Если результат обжалования в АМКУ не удовлетворил участника торгов, он может обратиться в суд. В судебном порядке также рассматриваются жалобы относительно заключенных договоров.

ЗАКУПКИ В СИСТЕМЕ «PROZORRO»

Ирина Горлова, генеральный директор компании «SMD», выделила несколько уровней финансирования тендерных закупок: централизованных закупок, региональных тендеров и тендерных закупок лечебно-профилактических учреждений. По словам докладчика, в 2016 г. почти половину поставок лекарственных средств и медицинских изделий составили закупки лечебно-профилактических учреждений. Основными терапевтическими группами, которые закупаются за государственные средства, являются антидиабетические препараты, противовирусные средства для системного применения (ВИЧ/СПИД, гепатиты), противотуберкулезные средства. Причем препараты для лечения сахарного диабета финансируются за счет региональных субвенций и средств лечебно-профилактических учреждений; ВИЧ/СПИД, гепатиты, а также противотуберкулезные средства — в основном в рамках централизованных закупок.

Докладчик также проанализировала динамику закупок лекарственных средств и медицинских изделий в системе «ProZorro». По словам И. Горловой, после того, как применение электронной системы закупок стало обязательным для заказчиков, значительно увеличилось количество допороговых (внетендерных) закупок.

Что делать, если в торгах применяются методы недобросовестной конкуренции? Рекомендации относительно того, как участник торгов может себя обезопасить, представил Сергей Ярошенко, руководитель службы поддержки компании «Newtend».

В электронных торгах могут принимать участие недобросовестные участники, которые провоцируют, демпингуют цены и таким образом сбивают с толку других. К таковым докладчик отнес участников, которые играют роли «подыгры­вающего» и «тролля».

«Подыгрывающий» изначально делает невысокую ставку, с которой трудно конкурировать. «Тролль» же делает неадекватно низкую ставку, перебивая предложения всех остальных участников. В такой ситуации добропорядочные участники могут поддаться на провокацию, вплоть до прекращения участия в торгах. На этапе квалификации «подыгрывающий» и «тролль» по разным причинам уходят из торгов. Они могут отказаться от подписания договора, не предоставить необходимые документы, предложить товар, не соответствующий закупке, и т.п.

С. Ярошенко предложил несколько рекомендаций, как участник может себя обезопасить:

  • до публикации ставки необходимо определиться с минимальной ценой и не опускать ставку ниже допустимого уровня;
  • начальную ставку лучше указать немного меньше, чем ожидаемая стоимость, что позволит получить преимущество в торгах;
  • в случае выявления подыгрывания между конкурентами не стоит поддаваться на провокацию (демпинг) и беспочвенно снижать ставку.

«Если вы предполагаете сговор или другой элемент нечестности, обжалование — эффективный инструмент восстановления справедливости», — отметил докладчик.

Вторая сторона процедуры закупки — заказчик, также может себя обезопасить. Так, по требованию заказчика участники должны предоставить электронную гарантию. Для этого в объявлении о проведении торгов заказчик указывает вид тендерного обеспечения.

Торговые площадки, которые работают с «ProZorro», также стараются не оставлять заказчиков и участников торгов один на один с проблемами и обеспечивают службы поддержки, по которым можно получить консультацию.

О нюансах работы в системе «ProZorro» детально рассказала Татьяна Колесник, консультант по вопросам государственных закупок. По словам докладчика, в ближайшей перспективе планируется внести изменения в Закон Украины «О публичных закупках» с тем, чтобы перевести все закупки (допороговые) на систему «ProZorro».

Электронная система закупок «ProZorro» — это веб-портал уполномоченного органа по вопросам закупок и центральная база данных. На www.prozorro.gov.ua поступает вся информация относительно закупок через торговые площадки, где заказчики размещают объявления о закупках, а поставщики подают предложения.

Чтобы стать участником допороговых или сверхпороговых закупок, необходимо зарегистрироваться на торговой площадке (как заказчик или поставщик). Исключение составляют лишь переговорные процедуры, при проведении которых регистрация нужна только заказчику.

Для поиска закупок регистрация не требуется. Осуществлять поиск можно через веб-портал «ProZorro», торговые площадки или модуль аналитики bi.prozorro.org.

При планировании закупки очень важно правильно определить предмет закупки. Докладчик привела несколько примеров, когда предмет закупки определен верно/содержит ошибки. Так, предмет закупки лекарственных средств, с точки зрения докладчика, необходимо определять по показателям 3-й цифры национального классификатора ДК 021:2015 (Единый закупочный словарь) с указанием в скобках международного непатентованного наименования (МНН) лекарственного средства. Если предмет закупки лекарственных средств содержит 2 и более препаратов, в скобках указывается МНН каждого из них. Как правило, МНН прописывается на украинском языке. Если речь идет о так называемых евроторгах (сума закупки составляет более 133 тыс. евро) — дополнительно необходимо указать название на английском языке.

Примеры правильного определения предмета закупки:

  • Фармацевтическая продукция, код ДК 021: 2015 — 33600000-6 (пропофол, севофлуран, тиопентал, суксаметоний, атракуриум);
  • 33600000-6 Фармацевтическая продукция (фентанил (Phentanyl), диазепам (Diazepam), промедол (Promedol), натрия оксибутират (Natrii oxybutyras)).

Докладчик детально обрисовала этапы проведения допороговых и сверхпороговых (открытых) закупок.

Допороговые закупки (до 200 тыс. грн.). Проведение допороговых (внетендерных) закупок предусматривает такие этапы: объявление закупки (условия закупки не регламентированы законодательством), период уточнений, представление предложений (даже в случае подачи одного предложения торги считаются состоявшимися), аукцион (проходит в 3 этапа), квалификация, определение победителя и завершение закупки, обжалование условий и результатов допороговых закупок.

Открытые торги (от 200 тыс. грн.). Важно отметить, что если ожидаемая сумма закупки превышает 133 тыс. евро, объявление о проведении таких закупок публикуется дополнительно на английском языке (так называемые евроторги). В открытых торгах, где сума закупки составляет менее 133 тыс. евро (национальные торги), раскрытие и рассмотрение предложений осуществляется после завершения аукциона. А в евроторгах перед аукционом предусмотрена преквалификация участников. То есть к аукциону допускаются участники, которые соответствуют техническим и квалификационным требованиям. В национальных торгах срок подачи предложений составляет не менее 15 дней, в евроторгах — не менее 30 дней. Участники открытых торгов имеют возможность обратиться за разъяснениями — не позже чем за 10 дней до завершения срока подачи предложений. Участники открытых тендеров имеют право обжаловать результат торгов в течение 10 дней с даты опубликования сообщения о намерении заключить договор. Участники евроторгов могут подать жалобу в течение 5 дней со дня опубликования протокола рассмотрения тендерных предложений (преквалификации).

Также в некоторых исключительных случаях может применяться переговорная процедура закупки. Например, при отсутствии конкуренции (в том числе по техническим причинам) на соответствующем рынке, вследствие чего договор о закупке может быть заключен только с одним поставщиком, если при этом отсутствует альтернатива или заказчик дважды отменил тендер из-за отсутствия достаточного количества участников. При этом предмет закупки, его технические и качественные характеристики, а также требования к участнику не должны отличаться от требований, которые были определены заказчиком в тендерной документации.

В последние годы система публичных закупок подверглась активному реформированию. Этот процесс все еще продолжается. Более того, по словам докладчиков семинара, мы находимся только в начале пути. Не запутаться в преобразованиях и подготовиться к грядущим изменениям — задача непростая. При этом важно, как рыба в воде, ориентироваться в текущих правилах, отстаивать свои интересы. Разносторонняя программа семинара помогла охватить самые разные темы, касаю­щиеся государственных закупок лекарственных средств. Большое внимание было уделено правовым аспектам, а также практическим нюансам и рекомендациям относительно участия в элект­ронных торгах.

Екатерина Дмитрик, фото автора

Комментарии

Нет комментариев к этому материалу. Прокомментируйте первым

Добавить свой

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

*


Последние новости и статьи