Зауваження до проекту Концепції Державної програми реформування системи охорони здоров’я

Перехід до ринкової економіки спричинив відмову від використання централізованих адміністративно-командних засобів управління нею, які базувалися на нормативно-правових актах, що створювалися державою. Відповідно, на цей час став затребуваний юридичний режим диспозитивно-децентралізованого регулювання, який більшою мірою спирається на локально-нормативні та договірні джерела права, що містять такі правові засоби, як дозвіл (стимулювання) та заборону (відповідальність), а меншою мірою — на припис.

Сьогодні дійсно необхідна розробка законодавчих та інших нормативних документів з питань управління системою охорони здоров’я, фінансування галузі та створення стандартів медичної допомоги. Нагальною для України є потреба формування науково обґрунтованої правової політики держави. На жаль, такої політики у нас наразі немає. Вона почасти підміняється так званою політичною доцільністю як на стадії творення права (прийняття законів та інших нормативно-правових актів), так і його практичної реалізації.

Окрім того, необхідною передумовою нормального функціонування всієї ринкової системи можна вважати механізм правового регулювання ринкових відносин, а саме систему різнорівневих правових засобів (правових принципів, велінь, дозволів, заборон, суб’єктивних прав та обов’язків, юридичних та неюридичних правових норм, правовідносин, у тому числі й договірних, правових режимів, правових понять та конструкцій, інших правових феноменів, а також актів реалізації прав та обов’язків), організованих найбільш послідовно з метою належного впорядкування означених відносин та забезпечення реалізації приватних і загальносуспільних інтересів. Дійсно, у сфері охорони здоров’я, як і в інших галузях народного господарства, крім дозволів, заборон, позитивних зобов’язань, що є способами правового регулювання, залежно від мети використання компетентними органами при підготовці нормативних або індивідуальних актів можливе використання таких правових засобів, як галузева типізація та стандартизація тощо.

Представлений проект Концепції в цілому відповідає вимогам чинного законодавства, але за змістом носить декларативний характер. Хоча необхідно зазначити, що ключовим моментом цього акта є такі пріоритетні напрями виконання програми, а саме: створення центрів первинної медико-санітарної допомоги – комунальних некомерційних підприємств, а для надання вторинної медичної допомоги — міжрайонних та міжміських об’єднань комунальних некомерційних підприємств (госпітальних округів). У той же час, розробниками не було проаналізовано зміст раніше прийнятих програмних документів щодо вдосконалення та реформування системи охорони здоров’я.

Так, на нашу думку, звісний інтерес представляє Концепція розвитку охорони здоров’я населення України, затверджена указом Президента України від 07.12.2000 р., яка за своїм змістом у цілому відповідає представленому проекту Концепції, окрім вищезазначених ключових моментів. У цьому ж контексті цікавою є Міжгалузева комплексна програма «Здоров’я нації» на 2002–2011 рр., затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10.01.2002 р., в якій у розділі 1 «Заходи щодо виконання програми» в п. 9 задекларовано необхідність проведення заходів щодо децентралізації управління в галузі охорони здоров’я, сприяти медичній практиці на підприємницьких засадах, впровадженню і створенню ринкових механізмів регулювання та функціонування галузі, створення умов для здорової конкуренції між закладами охорони здоров’я всіх форм власності. П. 12 цього ж розділу наголошує на необхідності вдосконалення організаційних форм діяльності, методів керівництва та господарювання із застосуванням економічних важелів у галузі охорони здоров’я, узгоджуючи із законодавством про місцеве самоврядування. Цікавою є також вимога розділу XXVI «Фінансові ресурси охорони здоров’я та управління ними», зазначена у п. 6: «Удосконалити механізми взаємодії у сфері охорони здоров’я між надавачами медичних послуг та органами виконавчої влади і місцевого самоврядування відповідних рівнів».

Викладене в цілому є аналогом ключових моментів представленого проекту. Крім того, у програмі фактично визначено, що в умовах реформування господарського законодавства актуальним стало питання правового статусу закладів охорони здоров’я як учасників господарських відносин і вдосконалення інституту реалізації їх господарських прав та обов’язків, і це також передбачає запровадження державного замовлення.

Важливість такого господарсько-правового інституту разом із правовим станом закладів охорони здоров’я зумовлені, насамперед, положеннями Конституції України про охорону здоров’я, Основами законодавства України про охорону здоров’я та Господарського кодексу України про загальні принципи господарювання. Саме гарантії права на охорону здоров’я визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Разом з тим права закладів охорони здоров’я мають цінність лише тоді, коли вони можуть реально використовувати закладені в їх правовому статусі можливості для задоволення потреб та інтересів, зумовлених забезпеченням немайнового блага, — права на здоров’я. В іншому разі гасла про забезпечення права на охорону здоров’я залишаються суто декларативними.

Необхідно додати, що серед правознавців, а також фахівців медичної справи та теорії управління неодноразово порушувалося питання про впорядкування діяльності закладів охорони здоров’я. Перш за все це викликано нечітким та неповним нормативним визначенням самого поняття «заклад охорони здоров’я». Суттєвою особливістю господарсько-правових відносин є визначення їх учасників, а зміст особливих якостей, якими наділяються учасники господарсько-правових договорів, полягає в їх господарській компетенції. Засади інституційного виокремлення учасників господарсько-правових договірних відносин лежать у площині загальноправового характеру понять «суб’єкт господарських відносин» та «суб’єкт права», а також тих універсальних специфічних характеристик, які виявлені щодо них у сфері охорони здоров’я.

Заслуговує на увагу можливість зміни учасників господарсько-договірних відносин у результаті практичної реалізації проекту ЄС «Фінансування управління в сфері охорони здоров’я України», що відбувається в деяких регіонах нашої країни. Суть його в тому, що відділи охорони здоров’я районних державних адміністрацій у межах фінансування та власних медичних стандартів, розроблених самостійно на базі рекомендованих, укладають договори на надання медичних послуг, при цьому замовником медичних послуг для територіальної громади району є органи виконавчої влади районного рівня, а виконавцем — комунальне неприбуткове підприємство, створене на базі районного комунального лікувально-профілактичного закладу. Проте слід зазначити, що чинне законодавство має деякі протиріччя стосовно можливості укладення договорів на виконання зазначених медичних послуг між органами виконавчої влади та комунальними неприбутковими підприємствами. У сфері охорони здоров’я фактично здійснюється перехід від фінансування лікувально-профілактичного закладу до фінансування надання безоплатної медичної допомоги. Договори на виконання медичних послуг у цій ситуації фактично повинні укладатися лише між комунальним неприбутковим підприємством та пацієнтом або кінцевим споживачем, в тому числі, у порядку дотримання наказу Державного комітету статистики України від 15.11.2001 р. № 459 «Про затвердження форм державної статистичної звітності з обліку послуг», де послуга визначається як діяльність суб’єктів, що набуває матеріально-речової форми і задовольняє певні потреби замовників (особисті, колективні, громадські). У будь-якому разі при скасуванні статусу негосподарюючого суб’єкта або суб’єкта некомерційного господарювання, що фінансується з бюджету, заклад охорони здоров’я функціонує як юридична особа публічного права, що набула статусу суб’єкта некомерційного господарювання без бюджетного фінансування.

Відтак, учасниками господарсько-правових відносин при укладенні договорів на надання медичних послуг виступають:

• при укладенні договору на користь третіх осіб: замовником виступають суб’єкти господарювання всіх форм власності та організаційно-правової форми або негосподарюючі суб’єкти; виконавцем виступають суб’єкти господарювання, що функціонують як заклади охорони здоров’я, за наявності ліцензії на медичну практику, на конкретно визначений вид медичної діяльності;
• при укладенні договору безпосередньо зі споживачем або його представником: замовником виступає безпосередньо громадянин або його представник; виконавцем — суб’єкти господарювання, що функціонують як заклади охорони здоров’я, за наявності ліцензії на медичну практику, на конкретно визначений вид медичної діяльності.

У зв’язку з цим можна припустити, що в основу політики розвитку вітчизняної галузі охорони здоров’я має бути покладена необхідність реформування лікувально-профілактичних закладів державної та комунальної форми власності, що здійснюють діяльність як бюджетні установи, у неприбуткові підприємства (суб’єкти некомерційного господарювання). Необхідність змістової узгодженості нормативно-правових актів передбачає також і певну єдність їх методологічної бази, аксіологічної спрямованості. Беззаперечними у цьому контексті мають стати забезпечення національних економічних інтересів, національної економічної безпеки, здоров’я нації тощо.

Таким чином, в цілому представлений проек­т Концепції Державної програми реформування системи охорони здоров’я за своїм змістом відповідає таким раніше прийнятим документам:

• Концепція розвитку охорони здоров’я населення України, затверджена Указом Президента України від 07.12.2000 р.;
• Міжгалузева комплексна програма «Здоров’я нації» на 2002–2011 рр., затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10.01.2002 р.

Однак необхідно ще раз наголосити, що зазначені чинники мають універсальний характер, тому зрозуміло, що реалізація державної політики у сфері охорони здоров’я передбачає власні видові, але загальні для них фактори, що, на нашу думку, вимагає запровадження окремої Концепції удосконалення господарсько-правового забезпечення функціонування системи охорони здоров’я в Україні.

Бажаєте завжди бути в курсі останніх новин фармацевтичної галузі?
Тоді підписуйтесь на «Щотижневик АПТЕКА» в соціальних мережах!