Влада і бізнес — партнери

Загальні питання, що розглядалися за участю перших осіб держави, досить повно висвітлені в урядових ЗМІ («Урядовий кур’єр» від 5 липня 2008 р. № 121). Але нас, перш за все, цікавлять питання засідань секційних груп, які передували виступу глави держави. Програма форуму складалася з секційних засідань на такі теми: «Контрольне законодавство»; «Реформа системи технічного регулювання»; «Основні напрями дерегуляції у сферах підприємництва»; «Відносини місцевої влади та підприємців».

Хоча сфера охорони здоров’я була на слуху у  багатьох учасників форуму, проте сама галузь, на відміну від інших центральних органів влади, була представлена дуже слабко — лише одним із посадовців санітарно-епідеміологічної служби (СЕС). Як уже зазначалося, інші центральні органи були представленні, як правило, першими особами з їх заступниками або ж лише заступниками. Фармацевтичну спільноту представляли керівники виробничої ланки: Володимир Загорій, Філя Жебровська, а також президент Асоціації фармацевтичних виробників України Петро Багрій та голова Об’єднання організацій роботодавців медичної та мікробіологічної промисловості України Валерій Печаєв, які брали активну участь у пленарному засіданні «Реформа системи технічного регулювання». Пленарні засідання всіх секцій відбувалися одночасно в різних приміщеннях.

Позитивне враження на  присутніх справили матеріали форуму. Так, за інформацією КМУ про здійснення державної регуляторної політики органами виконавчої влади у 2007 р. (підготовленою Державним комітетом України з питань регуляторної політики та підприємництва), рівень питомої ваги проектів, підготовлених МОЗ з порушенням вимог щодо здійснення аналізу регуляторного впливу та оприлюднення знизився до 16% проти 31%. Звернута увага, що на підставі зауважень та пропозицій, наданих ТОВ «Армія», ТОВ «Чайка», ТОВ «Фірма «Ескулап», ТОВ «Медіафарм», ЗАТ «Київський вітамінний завод», ВАТ «Фармація», Об’єднанням організації роботодавців, Полтавською обласною громадською організацією «Асоціація працівників фармацевтичної галузі», було прийнято рішення про відмову в погодженні Держкомпідприємництвом проекту спільного наказу МОЗ та Держкомпідприємництва «Про внесення змін до Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва лікарських засобів, оптової, роздрібної торгівлі лікарськими засобами, затверджених спільним наказом МОЗ та Держкомпідприємництва від 12.01.2001 р. № 3/8». При цьому, аналізуючи перелік суб’єктів господарювання, якими висловлювалися зауваження та пропозиції щодо проектів регуляторних актів, та рівень адекватності цих пропозицій, Держкомпідприємництва констатувало, що найбільш активно та ефективно реалізують право на участь у регуляторній діяльності, надане їм законом, саме асоційовані учасники ринку та громадські організації. У нашому випадку це Об’єднання організації роботодавців та Полтавська обласна громадська організація «Асоціація працівників фармацевтичної галузі». І хоча кілька громадських об’єднань без зауважень прийняли першу редакцію Ліцензійних умов, саме завдяки зусиллям небайдужих суб’єктів господарювання та дієздатних громадських організацій, деякі зауваження було враховано у прийнятому варіанті змін до Ліцензійних умов.

Першу секцію «Контрольне законодавство» відкрив перший заступник голови Держкомпідприємництва Андрій Гота. Потім виступив радник з економічних та податкових питань Міжнародної фінансової корпорації (IFC), учасник проекту IFC «Ділове середовище і розвиток підприємництва в Україні» Дмитро Пятаченко, котрий оприлюднив інформацію про індекс глобальної конкурентоспроможності України в 2007–2008 рр. порівняно з іншими суб’єктами міжнародного права. Так, Україна за цим індексом знаходиться на 73-му місці після Узбекистану (62-ге), Росії (58-ме), Польщі (51-ше) тощо. За рейтингом умов для ведення бізнесу у 2008 р. Україна знаходиться на 139-му місці після Гондурасу (121-ше), Росії (106-те), Польщі (74-те), Румунії (48-ме) тощо.

Система контролю України вважається однією з найскладніших у СНД. IFC встановлено, що в 2006–2007 рр. в Україні контролюючими органами було перевірено 95% підприємств, у той час як у Білорусі цей показник становив 66%, Грузії — 31%, Узбекистані — 22%. Конкурентом України на теренах СНД є лише Таджикистан — 96%. При цьому, за висновками IFC, надмірний контроль не завжди гарантує безпеку. Так, наприклад, у відповідність зі звітом ВООЗ приведена діяльність вітчизняної СЕС, яка у 2006 р. перевірила 51% всіх підприємств України, однак, незважаючи на це, внаслідок інфекційних та паразитарних хвороб в нашій країні помирає у 5 разів більше людей, ніж у країнах — нових членах ЄС, де значно нижчий відсоток перевірок.

Досить цікавою виявилася інформація про повернення за рішенням Конституційного Суду України від 22.05.2008 р. під дію Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» податкового контролю. Крім того, була наголошена позиція Держкомпідприємництва, підтримана Президентом України та Прем’єр-міністром України, щодо охоплення цим законом контролюючих органів. За заявою посадових осіб, незважаючи на блокування дії цього закону деякими посадовцями органів виконавчої влади, в тому числі МОЗ, він буде діяти без виключень. Тобто є марними намагання чиновників МОЗ виключити себе з-під дії цього закону. Досить правильне запитання поставив голова Держспоживстандарту щодо планових перевірок його організацією. На його думку, попередження за 10 днів про проведення планової перевірки не сприяє захисту прав споживачів від неякісної продукції. Однак пропонується спочатку привести Закон України «Про захист прав споживачів» у відповідність із загальним законом про перевірки, а лише потім у спеціальному законі при необхідності передбачити відповідні нюанси.

На жаль, поставити подібне запитання у системі охорони здоров’я було нікому. Тобто у органів державного регулювання фармринку немає ніяких проблем з перевірками. А між тим, МОЗ названо одним із порушників законодавства щодо перевірок. Крім того, був оприлюднений лист Головного державного санітарного лікаря України від 09.02.2008 р. № 05.03.01–23/54-91, яким було надано дозвіл органам СЕС на проведення будь-яких позапланових перевірок за скаргами без отримання згоди центрального органу, як цього потребує закон. Безумовно, цьому дана відповідна правова оцінка. Єдиний представник МОЗ (від СЕС) відмовився від коментарів. Голова Державної податкової адміністрації Наталія Рубан відповіла на всі запитання і погодилася з конкретними зауваженнями та пропозиціями. При цьому всі констатували, що Державна податкова адміністрація — єдиний орган, який вживає всіх заходів для приведення свого законодавства у відповідність з вимогами Конституції та відповідних законів України. Було також оприлюднено інформацію про виявлення з боку контролюючих органів таких порушень: 16% — не пред’явили направлення на перевірку і при цьому 2% підприємств не допустили до перевірок; 27% — перевірялися питання, що не були зазначені у направленні на перевірку; 31% — не повідомили про підстави позапланової перевірки; 27% — порушено термін проведення перевірок; 23% планових перевірок проводилися без завчасного повідомлення.

В подальшому свою думку висловив Михайло Крапівко, віце-президент Всеукраїнської професійної громадської організації «Спілка аудиторів України», котрий зазначив, що і контролюючі органи, й підконтрольні суб’єкти є гладіаторами, які б’ються між собою комусь на забаву. Контролюючі органи є також жертвами свавілля з боку вищестоящих органів, дуже часто вони змушені виконувати незаконні накази. Невиконання наказу — це порушення трудової дисципліни з подальшою відповідальністю. І ще добре, якщо є незаконний наказ у письмовому вигляді — в  основному такі накази віддаються в усній формі.

Тетяна Зацерковна, заступник голови Ради підприємців при КМУ, навела вимоги Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», який набув чинності у січні 2006 р. і став першим кроком на шляху реформування дозвільної системи. Він дав визначення документам дозвільного характеру та обмежив їх перелік тільки тими, що згадуються у законах. Після набуття чинності у січні 2006 р. Законом України «Про дозвільну систему» по всій Україні було створено 677 дозвільних офісів, у яких адміністратори допомагають підприємцям одержувати дозволи та інформують про процедуру їх видачі. Аби поставити крапку у безкінечних суперечках державних органів стосовно дозволів, які вони видають, Держкомпідприємництвом було розроблено проект Закону України «Про перелік документів дозвільного характеру», який наразі перебуває на розгляді у КМУ. З цього приводу хотілося додати, що сьогодні для учасників фармринку України виникла неоднозначна ситуація щодо погодження та видачі паспорта аптечного закладу. Фактично паспорт аптечного закладу носить всі ознаки документа дозвільного характеру, хоча й не є таким і не передбачений у жодному законі.

Так, Правила торгівлі лікарськими засобами, затверджені постановою КМУ від 17.11.2004 р. № 1570, у ч. 10 п. 23 передбачили обов’язок суб’єкта господарювання, який провадить діяльність з роздрібної торгівлі лікарськими засобами, мати паспорт аптеки (структурного підрозділу) згідно з додатком. При цьому паспорт аптечного закладу повинен погоджуватися представниками СЕС, органів державного контролю за якістю лікарських засобів (традиційно їх погоджують представники Державних інспекцій з контролю якості лікарських засобів в АР Крим, областях, містах Києві та Севастополі) та місцевих органів виконавчої влади (органів місцевого самоврядування). Обов’язкова наявність паспорта у суб’єкта господарювання передбачена й у змінах до Ліцензійних умов.

Характерно, що згідно з п. 44 постанови КМУ від 04.07.2001 р. № 756 зі змінами наявність паспорта аптечного закладу — обов’язкова умова отримання ліцензії на  провадження господарської діяльності, пов’язаної з обігом лікарських засобів. Дослідження практичної діяльності органу ліцензування — Державної служби лікарських засобів і виробів медичного призначення та й змісту ст. 21 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» свідчить про те, що несвоєчасне внесення змін до паспорта аптечного закладу може бути розцінено як неподання в установлений термін повідомлення про зміну даних, зазначених у документах, що додавалися до заяви про видачу ліцензії. Це може бути зміна складу приміщень або інша реконструкція, зміна обладнання та керівника аптечного закладу, чиє прізвище вноситься у паспорт аптеки (структурного підрозділу).

Але проблема не в самому паспорті аптечного закладу або його погодженні, а в тому, що з ряду об’єктивних причин нормативно не встановлено порядок та терміни погодження паспорта різними службами, а також перелік документів, необхідних для цього. Це, як правило, є підставою для зловживань з боку представників органів влади. І головне — сам факт погодження паспорта аптеки (структурного підрозділу) всіма представниками органів влади після його ретельної перевірки, особливо з боку територіальних державних інспекцій з контролю якості лікарських засобів та інших органів, як правило, не зобов’язує орган ліцензування визнавати цей паспорт аптечного закладу таким, що відповідає вимогам чинного законодавства. У такому випадку документи залишаються по 2 та більше разів без розгляду. На нашу думку, віднесення паспортів аптечних закладів до документів дозвільного характеру вирішить усі ці питання.

По закінченні форума була винесена резолюція майбутніх реформ системи видачі дозволів та системи державного контролю.

Так, у системі видачі дозволів запропоновано: переглянути нормативну базу з метою впровадження декларативного принципу, тобто слід виключити норми, які надають декларації дозвільний характер; визначити в  Законі України «Про дозвільну систему» єдину систему одержання всіх дозволів; внести зміни до Закону України «Про дозвільну систему» щодо визначення документів дозвільного характеру; скасувати дозволи інформативного характеру, не пов’язані з суспільною безпекою; шляхом прийняття Закону України «Про перелік документів дозвільного характеру» закріпити єдиний для всіх відомств перелік дозвільних документів.

У системі державного контролю учасниками форуму було запропоновано проведення такої реформи: органи контролю мають встановити граничну частоту і тривалість перевірок для кожної групи ризику; затвердити переліки питань, які підлягають перевірці (так звані перевірочні форми); розробити і затвердити єдині процедури проведення та оформлення результатів перевірок; визначити сфери проведення перевірок конкретними контролюючими органами з метою унеможливлення проведення перевірок одних і тих же питань представниками різних контролюючих органів; розробити критерії контролю, а не засіб їх досягнення; змістити фокус державного нагляду — перевірки повинні носити не караючий, а попереджувальний та роз’яснювальний характер. n

В.М. Пашков,
член консультативно-дорадчої ради при Комітеті Верховної Ради України з питань охорони здоров’я,
доцент Полтавського факультету Національної юридичної академії ім. Ярослава Мудрого, кандидат юридичних наук