Проблеми державного замовлення на ЛЗ — міфи та реальність

На жаль (а можливо й на щастя), здійснення цієї дуже красивої мрії, навіть в умовах тотального правового нігілізму з боку органів державної виконавчої влади, свідками якого ми всі є, неможливе. А запорукою правового захисту від можливого звичайного застосування урядом заходів ручного управління у цій сфері є недоступність для нього місцевих бюджетів усіх рівнів, принаймні в умовах ринкової економіки. Хоча теоретично широке застосування процедури державного замовлення можливе у випадку впровадження обов’язкового державного медичного страхування, а це можливо за умови розробки і введення повноцінних медичних стандартів.

І дійсно, у випадку створення єдиного державного страхового медичного фонду можливий інший варіант розвитку подій. Єдиним замовником, що малоймовірно, виступить єдиний державний фонд, або скоріше за всього регіональні фонди, але аж ніяк не МОЗ, основним завданням якого є виконання адміністративних функцій. При цьому не факт, що виконавцями замовлення виступлять саме вітчизняні виробники, особливо якщо пам’ятати про участь України у СОТ — ймовірно, на ринок прийдуть перевірені часом та невисокою ціною індійські препарати.

Проаналізуємо законодавство України щодо застосування такого засобу регулюючого впливу держави на діяльність суб’єктів господарювання, як державне замовлення (ст. 12 Господарського кодексу України (ГК) . Згідно зі ст. 13 ГК державне замовлення є засобом регулювання економіки шляхом формування на договірній основі складу та обсягів продукції (робіт, послуг), необхідної для державних потреб. При цьому поставки для названих потреб забезпечуються за рахунок коштів Державного бюджету України та інших джерел фінансування, які залучаються з цією метою в порядку, визначеному законом. Засади та загальний порядок формування державного замовлення на поставку продукції для задоволення державних потреб також визначаються законом. В свою чергу ст. 18 Основ законодавства України про охорону здоров’я наголошує: «Фінансування охорони здоров’я здійснюється за рахунок Державного бюджету України, бюджету Республіки Крим, бюджетів місцевого та регіонального самоврядування, фондів медичного страхування, благодійних фондів та будь-яких інших джерел, не заборонених законодавством. Кошти Державного бюджету України, бюджету Республіки Крим, бюджетів місцевого та регіонального самоврядування, асигновані на охорону здоров’я, використовуються для забезпечення населенню гарантованого рівня медико-санітарної допомоги, фінансування державних цільових і місцевих програм охорони здоров’я та фундаментальних наукових досліджень з цих питань. Обсяги бюджетного фінансування визначаються на підставі науково обґрунтованих нормативів з розрахунку на одного жителя. За рахунок Державного бюджету України, бюджету Республіки Крим, бюджетів місцевого та регіонального самоврядування фінансуються загальнодоступні для населення заклади охорони здоров’я».

Цей закон, як і ст. 1 Бюджетного кодексу України, чітко розмежовують кошти Державного й місцевих бюджетів.

Це перше заперечення щодо всеосяжного застосування державного замовлення на фармацевтичному ринку.

Щодо можливості застосування державних програм — то вони завжди були, є і будуть. Згідно зі ст. 2 Закону України «Про державні цільові програми» державні цільові програми розробляються за умови існування проблеми, розв’язання якої неможливе засобами територіального чи галузевого управління та потребує державної підтримки. Ст. 3 цього закону серед державних цільових програм відокремлює: «…Соціальні, що передбачають розв’язання проблем підвищення рівня та якості життя, проблем безробіття, посилення соціального захисту населення, поліпшення умов праці, розвиток охорони здоров’я та освіти». Заходи, завдання та показники державних цільових програм (ст. 4 закону) включаються до відповідних розділів державних програм економічного і соціального розвитку України на відповідний рік. Немає потреби нагадувати, що державні програми економічного і соціального розвитку України затверджуються Верховною Радою України. При цьому однією із стадій державної цільової програми є громадське обговорення концепції програми, її схвалення, а також прийняття рішення щодо розробки проекту програми. В свою чергу, (ст. 5 закону) розробка проекту програми передбачає не лише визначення заходів і завдань, що пропонуються для включення до неї, але й обсягів, а також джерел фінансування. Після цього проводиться державна експертиза проекту програми. На жаль, МОЗ України не завжди в повному обсязі виконує державні програми. Нагадаємо читачам, скільки таких програм було прийнято.

Перш за все це документи, затверджені постановами Верховної Ради України, серед яких викликає певний інтерес Державна цільова програма «Діагностика, профілактика та заходи боротьби з губчастоподібною енцефалопатією та іншими пріонними інфекціями на території України на 2005–2010 роки». Далі — нормативні акти, що найбільш повно характеризують державну законодавчу стратегію з цих питань. Серед них, указами Президента України було схвалено програму «Здоров’я літних людей», Комплексну програму «Цукровий діабет» від 21.05.1999 р., Національну програму «Репродуктивне здоров’я на 2001–2005 роки»; затверджено Національну програму боротьби із захворюванням на туберкульоз на 2002–2005 роки, Державну комплексну програму соціально-медичного забезпечення ветеранів війни на період до 2005 року, Програму профілактики та лікування стоматологічних захворювань на 2002–2007 роки, Цільову комплексну програму «Фізичне виховання — здоров’я нації» від 01.09.1998 р. Постановою КМУ затверджено Комплексну програму розвитку медичної промисловості на 1997–2003 роки, Програму профілактики ВІЛ-інфекції/СНІДу на 2001–2003 роки, Міжгалузеву комплексну програму «Здоров’я нації» на 2002–2011 роки, Програму розвитку Державної служби медицини катастроф на 2002–2005 роки, Державну програму «Онкологія» на 2002–2006 роки, Програму подання громадянам гарантованої державою безоплатної медичної допомоги, Державну програму розвитку трансплантації на 2002–2005 роки, Програму імунопрофілактики населення на 2002–2006 роки, Програму боротьби з виробництвом та розповсюдженням фальсифікованих лікарських засобів на 2003–2008 роки, Державну програму забезпечення населення лікарськими засобами на 2004–2010 роки, Державну програму будівництва сучасних інфекційних лікарень (відділень) в обласних центрах та великих містах на 2004–2010 роки, Державну програму запобігання та лікування серцево-судинних і судинно-мозкових захворювань на 2006–2010 роки, Державну програму «Дитяча онкологія на 2006–2010 роки», Державну програму «Репродуктивне здоров’я нації» на період до 2015 р., Державну програму створення єдиної системи надання екстреної медичної допомоги на період до 2010 р. Викликає інтерес програма діяльності КМУ «Назустріч людям», та «Український прорив: для людей, а не політиків», які в деякій мірі задекларували орієнтири щодо охорони здоров’я населення. Крім того, прийнято ряд національних програм, які частково присвячені поліпшенню стану здоров’я населення і окремих його демографічних груп: Національна програма «Діти України», затверджена указом Президента України від 18.01.1996 р., Довгострокова програма поліпшення становища жінок, сім’ї, охорони материнства і дитинства, затверджена постановою КМУ від 28.07.1992 р., Національна програма планування сім’ї, затверджена постановою КМУ від 13.09.1995 р. тощо.

Аналіз цих програмних документів свідчить про наявність положень, які дублюються, а в деяких випадках і суперечать одне одному. Крім того, необхідно зазначити, що програми можуть бути як загальнодержавними, так і регіональними, що приймаються органами місцевого самоврядування. Отже очевидно, що широке застосування державного замовлення через прийняття державної цільової програми неможливе.

Програми вже є, а державного замовлення немає. Чому? Щоб отримати відповідь на це запитання розглянемо Закон України «Про державне замовлення для задоволення пріоритетних державних потреб».

Згідно з ним (ст. 1) поставки товарів, робіт і послуг для пріоритетних державних потреб забезпечуються за рахунок коштів Державного бюджету та інших джерел фінансування, які залучаються для цього. Такі кошти передбачаються в Законі України «Про Державний бюджет України» на кожен рік та визначаються КМУ відповідними рішеннями про використання позабюджетних джерел фінансування. Потреба в товарах, роботах і послугах, необхідних для забезпечення виконання регіональних цільових програм (поставки продукції для регіональних потреб), визначається Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями відповідно до положень цього закону. Немає необхідності переконувати в тому, що жодна місцева держадміністрація не відмовиться від права щодо забезпечення перш за все регіональної програми. При цьому (ст. 4 закону) фінансування забезпечення державного замовлення все рівно здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету, а стимулювання і захист вітчизняного виробника (резидента) товарів, робіт і послуг — виконавця державного замовлення (ст. 3) — здійснюється відповідно до законодавства про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти. Так це завжди й було, але, на жаль, реальної підтримки від держави вітчизняні виробники не отримували. Крім того, однією із умов вступу України до СОТ було виключення із законів статей, що дискримінують закордонних учасників ринку.Не потрібно забувати також і про те, що державне замовлення здійснюється виключно за кошти Державного бюджету України, а територіальні громади самостійно вирішують питання щодо використання коштів місцевих бюджетів. Розглянемо, наприклад, постанову КМУ від 17.04.2008 р. № 443 «Про державне замовлення на закупівлю товарів, виконання робіт, надання послуг для державних потреб у 2008 році». У п. 2 цього акта зазначено: «Установити, що державні замовники здійснюють погашення бюджетної заборгованості з оплати виконаного у попередні роки державного замовлення за рахунок бюджетних асигнувань визначених відповідними бюджетними програмами на 2008 рік». Це означає, що оплати за державне замовлення потрібно дуже довго чекати.

Це третє заперечення можливості широкого застосування державного замовлення саме до вітчизняних виробників фармпродукції.

А тепер розглянемо головне заперечення. Більшість лікувально-профілактичних закладів України сьогодні є комунальними і фінансуються за рахунок місцевих бюджетів відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Що цікавого в цьому законі? Розглянемо терміни, які в ньому використовуються. Перший термін «право комунальної власності» — це право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Другий термін «бюджет місцевого самоврядування» (місцевий бюджет) — це план створення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення функцій та повноважень місцевого самоврядування.

Розглянемо повноваження (ст. 32 закону) сільських, селищних та міських рад у сфері охорони здоров’я. До їхніх повноважень належать управління закладами охорони здоров’я та їх матеріально-технічне і фінансове забезпечення; організація медичного обслуговування та харчування в оздоровчих закладах. До делегованих повноважень належать: забезпечення доступності і безоплатності медичного обслуговування на відповідних територіях; забезпечення відповідно до закону медичного обслуговування і вдосконалення мережі лікувальних закладів; забезпечення відповідно до законодавства пільгових категорій населення ЛЗ і виробами медичного призначення. З метою забезпечення виконання цих повноважень названі ради відповідно до ст. 28 цього закону, по-перше, забезпечують виконання місцевого бюджету, по-друге, здійснюють у встановленому порядку фінансування видатків з місцевого бюджету. Тобто у нашого уряду немає ніякої можливості розпоряджатися коштами місцевих бюджетів. Це і є головною перешкодою можливості застосування урядом неправових адміністративно-командних заходів з широкого використання такого засобу державного регулювання, як державне замовлення саме у вітчизняних товаровиробників, без дотримання ринкових механізмів.

В.М. Пашков, доцент Полтавського
факультету Національної юридичної академії
імені Ярослава Мудрого, кандидат юридичних
наук, член консультативно-дорадчої ради
при Комітеті Верховної Ради України з питань
охорони здоров’я