Децентралізація влади: що чекає на охорону здоров’я?

29 липня відбувся круглий стіл на тему «Децентралізація та реформа системи охорони здоров’я». Організатором заходу виступила громадська організація «Реанімаційний Пакет Реформ». У заході взяли участь представники Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (далі — Мінрегіонбуд), Міністерства охорони здоров’я України (далі — МОЗ України), Департаментів охорони здоров’я обласних державних адміністрацій, закладів охорони здоров’я. Під час круглого столу було обговорено питання рівнів розподілу обов’язків щодо забезпечення первинної, вторинної, третинної медичної допомоги, а також питання системи розподілу фінансових ресурсів в охороні здоров’я за адміністративно-територіальними ланками.

На початку зустрічі виступив Сергій Шаршов, заступник директора департаменту регіонального розвитку та проектного управління Мінрегіонбуду. Він наголосив, що з концептуальних нормативно-правових актів, які вже схвалено Урядом і які почали реалізовуватися, можна виділити розпорядження КМУ від 01.04.2014 р. № 333, яким схвалено Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (далі — Концепція). Під час розробки Концепції враховувалися: положення національного законодавства, досвід зарубіжних країн, думка вітчизняних та зарубіжних експертів, а також всеукраїнських асоціацій і органів місцевого самоврядування.

Відповідно до Концепції передбачається повномасштабна реформа, яка буде пов’язана не тільки з територіальною організацією влади на місцях, але й безпосередньо зі змінами у тих чи інших сферах, у тому числі й в охороні здоров’я. Концепцією передбачено внесення змін до Конституції України щодо питань децентралізації влади, які наразі прийняті Парламентом в першому читанні. Зараз ці зміни розглядаються в Конституційному Суді України, після чого відповідні законопроекти буде винесено на друге читання. У разі їх прийняття напрацьовуватимуться зміни до законодавства України з метою приведення його у відповідність із цими змінами Конституції України.

Однак, навіть без цих змін відбувається процес реформування місцевого самоврядування. Так, Парламентом було прийнято Закон України від 17.06.2014 р. № 1508-VII «Про співробітництво територіальних громад», який дозволяє органам місцевого самоврядування утворювати спільні комунальні підприємства або спільні проекти, тобто об’єднувати свої ресурси для вирішення якихось місцевих питань.

Стосовно галузі охорони здоров’я спікер зазначив, що Законом України від 28.12.2014 р. № 79-VIII, яким внесено зміни до Бюджетного кодексу України, було вперше введено поняття «медична субвенція». Таке нововведення було зроблено для того, щоб з метою впровадження цих змін МОЗ України розробило певні стандарти і формули для прозорого та відкритого розрахунку виділення коштів, оскільки раніше кошти надходили на виконання делегованих повноважень (соціальну сферу, освіту та охорону здоров’я) від Міністерства фінансів України до органів місцевого самоврядування. Проте органи місцевого самоврядування наголошували на тому, що цих коштів не вистачає і вони змушені з бюджетів розвитку перерозподіляти їх на виконання делегованих повноважень. Саме тому й виникало питання розробки певних соціальних стандартів або формул, щоб було зрозуміло, що враховує МОЗ України для визначення суми необхідних бюджетних видатків.

Крім того, було прийнято Закон України від 05.02.2015 р. № 157-VIII «Про добровільне об’єднання територіальних громад», який складається з 2 етапів. По-перше, це розроблення на рівні регіонів майбутнього плану адміністративно-територіального устрою базового рівня (сільських, селищних або міських громад). По-друге, це вже створення адміністративно-територіальних одиниць відповідно до цих планів. На сьогодні 20 регіонів уже подали до Мінрегіонбуду схвалені на рівні обласних рад плани. І наразі вже йде процес створення і формування нових адміністративно-територіальних одиниць базового рівня до проведення місцевих виборів України, які призначено на 25 жовтня цього року.

Якщо врахувати прийняті зміни та ті, які ще знаходяться на стадії розробки, то в Україні має бути сформовано трирівневу систему організації самоврядування:

1) базовий рівень (громади);

2) районний рівень;

3) обласний.

За кожним рівнем буде закріплено певні повноваження та функції органу влади. Наприклад, відповідно до Концепції одним з основних повноважень органів місцевого самоврядування базового рівня є надання послуг швидкої медичної допомоги, первинної ланки охорони здоров’я та профілактика захворювань.

С. Шаршов зазначив, що Мінрегіонбудом для базового рівня територіального устрою було розроблено методику формування спроможних територіальних громад і зараз необхідно починати розробку методики районного рівня, але з цим виникла проблема. ( Прим. ред.  — Спроможні територіальні громади — територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об’єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема, у сфері освіти, культури, охорони здоров’я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці).

Реформа охорони здоров’я в контексті децентралізації владиПроблема полягає в тому що положеннями Концепції передбачено, що на органи місцевого самоврядування даного рівня покладено обов’язок з надання вторинної медичної допомоги. Однак відповідно до абз. 13 ст. 35-2 Закону України від 19.11.1992 р. № 2801-XII «Основи законодавства України про охорону здоров’я» для забезпечення належної якості та доступності безоплатної вторинної (спеціалізованої) медичної допомоги та ефективного використання ресурсів системи охорони здоров’я в Україні створюються госпітальні округи. Порядок їх створення встановлюється Кабінетом Міністрів України, тобто МОЗ України має розробити й подати до Уряду відповідний проект документа.

У разі затвердження МОЗ України плану госпітальних округів вони зможуть стати основою для районного рівня адміністративно-територіального устрою, оскільки створення районного рівня без затвердження госпітальних округів призведе до неефективності реформи. Тому С. Шаршов закликав МОЗ України виробити правильний підхід до визначення госпітального округу, так як від цього залежить успішне проведення не тільки реформи охорони здоров’я, але й реформи територіальної організації влади.

Позицію МОЗ України щодо реформи охорони здоров’я висловив Павло Ковтонюк, проектний менеджер Національної ради реформ. Він нагадав учасникам про зареєстровані в Парламенті пакети законопроектів щодо автономізації закладів охорони здоров’я. Вони є першим кроком до реформування послуг і фінансування охорони здоров’я. Загалом реформа складається з 3 великих частин. По-перше, розмежування замовника медичних послуг та їх надавача. По-друге, перехід на оплату послуг закладам охорони здоров’я, замість їх утримання. Третє — це створення системи єдиного платника.

Автономізації закладів охорони здоров’я стане першим кроком у розмежуванні замовника медичних послуг та їх надавача. Наразі медичні заклади є бюджетними, тобто вони знаходяться на балансі у відповідного органу держави або місцевого самоврядування. Очікується, що до 2017 р. всі заклади охорони здоров’я змінять свою організаційно-правову форму на автономну (комунальні, державні неприбуткові підприємства). Це означатиме, що за утримання закладу та надання послуг відповідатиме не держава, а сам медичний заклад.

Стосовно фінансування закладів охорони здоров’я П. Ковтонюк зазначив, що на сьогодні ввикористовується принцип кошторисного фінансування. Тобто, виділення коштів з бюджетів різних рівнів здійснюється на підставі кошторису — документа бюджетної установи, яким на бюджетний період встановлюються повноваження щодо отримання надходжень і розподіл бюджетних асигнувань на взяття бюджетних зобов’язань та здійснення платежів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення результатів, визначених відповідно до бюджетних призначень. Після проведення реформи фінансування медичних закладів здійснюватиметься на підставі контракту. Тобто, будь-який розпорядник бюджетних коштів (орган місцевого самоврядування і т.д.) буде укладати з закладом охорони здоров’я контракт саме на надання медичних послуг конкретному пацієнту, якщо ж медичні послуги не будуть надаватися, то, відповідно, заклад не буде отримувати фінансування. Тому він закликав медичну спільноту до співпраці та обговорення цієї реформи галузі охорони здоров’я.

Стосовно методології формування районів розповів Юрій Ганущак, який зазначив, що наразі, враховуючи чисельність населення районів України, передбачається, що в одному районі буде створено 2 громади (базовий рівень територіального устрою). Тобто навколо міста районного значення або селища буде створено одну громаду, а навколо нинішнього районного центру — другу. Відповідно до Концепції на них покладено функції із забезпечення первинної медичної допомоги. У межах цих громад буде розташовано 3–4 амбулаторії, у найбільш численній громаді буде ще й 1 районна лікарня, а в іншій — дільнична.

Крім того, на думку спікера, має бути створено госпітальну інспекцію. Вона необхідна, щоб у випадку смерті пацієнта або виникнення ускладнень можна було перевірити, як лікували хворого, і у випадку допущення помилок лікарем він був би притягнений до відповідальності.

Стосовно госпітальних округів спікер зазначив, що їх створення зумовлено перш за все метою упорядкування фінансування закладів охорони здоров’я, так як у більшості випадків районні лікарні не витримують конкуренції із закладами в містах обласного значення. Оскільки, на думку пацієнтів, у лікарнях обласного значення більш досвідчені лікарі та краще обладнання, ніж у районних. Проте для створення ефективних госпітальних округів потрібно враховувати перш за все кількість населення, так, у деяких країнах госпітальні округи є рентабельними тільки тоді, коли обслуговують 150 тис.потенційних пацієнтів.

Ю. Ганущак відзначив, що госпітальні округи фінансуються в розрахунку на душу населення, тому необхідно створити умови, щоб переважна більшість мешканців госпітального округу лікувалася у своєму окрузі. Це важливо для того, щоб під час бюджетного планування не було потреби здійснювати переадресацію видатків між бюджетами у зв’язку з тим, що пацієнти користуються послугами закладів охорони здоров’я в інших округах.

Створення сприятливих умов для хворих насамперед полягає в доступності лікарні, тобто зони доїзду до пацієнта в госпітальному окрузі. Наприклад, що стосується планових найпоширеніших захворювань (підвищення тиску і т.д.), то відстань від лікарні до пацієнта не має перевищувати 40 км. Тобто, фактично, це стосується лікарень, які зараз вважаються районними. У випадку ж необхідності хірургічного втручання, на думку Ю. Ганущака, відстань до таких закладів охорони здоров’я не має перевищувати 80 км, хоча спікер також зауважив, що це питання є досить спірним і щодо цього виникає багато проблем. Крім того, такі лікарні повинні бути добре забезпечені та мати бригаду хірургів.

Спікер зазначив, що відповідно до нинішнього законодавства громади (базовий рівень територіального устрою) забирають на себе функції району. Після місцевих виборів в 2015 р. навіть маленька громада, яка є сільською громадою, наприклад, 16–18 сіл, але займає велику площу, зобов’язана фінансувати вторинну медичну допомогу. Проте очевидно, що вона не зможе це робити, тому буде змушена домовлятися з районною владою щодо допомоги у фінансуванні. Якраз тут і зіграє вирішальну роль госпітальний округ. Так як фактично це сфера домовленостей і головним у ній є велика лікарня, яка колись, за концепцією побудови нової національної системи охорони здоров’я України, розробленої раніше, називалася лікарнею інтенсивного лікування, усі інші медичні заклади є додатковими в частині планування лікування, реабілітації, а також близького розташування до пацієнтів, де послуги не надаються на такому високому фаховому рівні.

Тому наразі тема створення госпітальних округів стоїть дуже гостро, у зв’язку з чим спікер попросив представників департаментів охорони здоров’я обласних державних адміністрацій та закладів охорони здоров’я об’єднатися та визначитися з центрами госпітальних округів.

Про компроміси для реформи охорони здоров’я в контексті децентралізації влади розповіла Зоряна Черненко, доцент Києво-могилянської академії, головний експерт групи Реанімаційного пакета реформ «Реформа охорони здоров’я». Вона зазначила, що основною функцією влади на місцях є насамперед політика в сфері охорони здоров’я. Дана галузь є набагато ширшою і не обмежується лише питанням фінансування. Реформування даної сфери — це власне питання організаційного забезпечення здійснення функцій охорони здоров’я. Якщо проаналізувати досвід зарубіжних країн, то в них кожний рівень влади має різні повноваження у цій галузі. Наприклад, органи влади найменшої адміністративної одиниці Польщі — ґміни — займаються промоцією здорового способу життя, профілактикою захворювань, а повіти — адміністративні одиниці середнього рівня в цій державі — здійснюють безпосередньо лікування хворих і т.д.

Розподіл цих функцій за рівнями відбувається на основі закону. Однак у зв’язку зі складністю реформування системи охорони здоров’я під час децентралізації влади спікер закликала експертів, які саме займаються децентралізацією, до співпраці з медичною спільнотою, аби уникнути помилок під час децентралізації. Оскільки, на її думку, у прийнятій Концепції екстрена медична допомога прописана з помилками, відсутні положення стосовно того, хто здійснюватиме надання паліативної допомоги та ін. Тому експертам з децентралізації влади потрібно прислухатися до медичних фахівців, так як останні краще розуміють, як врахувати особливості сфери охорони здоров’я під час децентралізації влади.

У зв’язку з масштабністю питання реформування охорони здоров’я в контексті децентралізації влади учасниками круглого столу було прийнято рішення продовжувати дискусію в онлайн-режимі. На думку учасників заходу, це дозволить у найкоротші строки вирішити проблемні питання та врахувати думку кожного регіону України щодо децентралізації та реформування охорони здоров’я.

Євген Прохоренко,
фото Сергія Бека
Бажаєте завжди бути в курсі останніх новин фармацевтичної галузі?
Тоді підписуйтесь на «Щотижневик АПТЕКА» в соціальних мережах!

Коментарі

Коментарі до цього матеріалу відсутні. Прокоментуйте першим

Добавить свой

Ваша e-mail адреса не оприлюднюватиметься. Обов’язкові поля позначені *

*

Останні новини та статті