|
«…чтобы управлять, нужно, как-никак, иметь точный план
на некоторый, хоть сколько-нибудь приличный срок»
М. Булгаков, «Мастер и Маргарита»
Охорона здоров’я виступає важливим ціннісним орієнтиром суспільного розвитку і за своєю суттю формує умови якості життя громадян, які необхідні для суспільного прогресу. Основними організаційно-правовими формами державного впливу на діяльність галузі охорони здоров’я є створення нормативно-правової бази її регламентації шляхом контролю і коригування організації та функціонування системи державних органів, що беруть участь у його реалізації. Формування державної законодавчої політики у галузі охорони здоров’я зумовлюється визнанням незмінної актуальності її національної системи як важливої складової забезпечення життєдіяльності суспільства. Функція формування державної законодавчої політики передбачає діяльність інституцій щодо усвідомлення проблеми, пошуку варіантів її вирішення, прийняття відповідного рішення, забезпечення умов для його практичного втілення, що знаходить відображення у нормативно-правовому закріпленні стратегічних цілей, завдань, принципів та напрямів діяльності в галузі охорони здоров’я у формі концепцій, програм розвитку та відповідних законодавчих актів. Діючий інституціональний механізм формування та реалізації державної законодавчої політики в галузі охорони здоров’я в цілому визначений основними положеннями, що сформульовані в Конституції України, Основах законодавства України про охорону здоров’я, інших законодавчих та підзаконних актах. Актуальність наукового дослідження державної законодавчої політики в галузі охорони здоров’я обумовлена не лише інтересом до неї як правового явища, вона також визначається тенденціями інтеграційного та демографічного розвитку України.
Сучасна вимога щодо забезпечення охорони здоров’я по суті випливає з природного права людини на забезпечення особистого немайнового блага — права на здоров’я (ст. 201 Цивільного кодексу — ЦК), що визнається найвищою соціальною цінністю. Як нормативно-юридичне підґрунтя становлення і розвитку приватноправових засад системи охорони здоров’я необхідно розглядати, в першу чергу, конституційне закріплення правової норми (ст. 3), що визнає людину, її життя і здоров’я, безпеку в суспільстві найвищою соціальною цінністю. Більш того, у ст. 49 Основного закону України визнано право кожного на охорону здоров’я, медичну допомогу та медичне страхування.
Названі конституційні положення мають становити методологічні орієнтири на шляху становлення державної законодавчої політики в галузі охорони здоров’я. Практичний досвід сучасних розвинутих країн свідчить, що державне регулювання галузі охорони здоров’я здійснюють безпосередньо через соціально-економічне прогнозування, розробку державних програм, визначення пріоритетних напрямів її розвитку. При цьому, відповідно до ст. 13 Основ законодавства України про охорону здоров’я, основу державної політики охорони здоров’я формує Верховна Рада України шляхом закріплення конституційних і законодавчих засад охорони здоров’я, визначення її мети, головних завдань, напрямів, принципів і пріоритетів, встановлення нормативів і обсягів бюджетного фінансування, а також затвердження переліку комплексних і цільових загальнодержавних програм охорони здоров’я. Однією зі складових державної політики охорони здоров’я є місцеві та регіональні, комплексні та цільові програми, що формуються органами виконавчої влади та місцевого самоврядування. Натомість, у Міжгалузевій комплексній програмі «Здоров’я нації» на 2002–2011 рр., затвердженій постановою Кабінету Міністрів України від 10.01.2002 р. № 14, уточнено, що державна політика у сфері охорони здоров’я повинна спрямовуватися на зміцнення здоров’я всіх верств населення, збільшення тривалості активного життя, поліпшення демографічної ситуації, підвищення якості та ефективності медико-санітарної допомоги, вдосконалення фінансування та управління галуззю тощо. Проте слід зазначити, що прийняття відповідних програм є не єдиною правовою формою об’єктивації і функціонування такої політики. Важливим напрямом реалізації державної політики, в тому числі через програми розвитку, є визначення ліній законотворчої діяльності, через які виконується прямий вплив на правові поле та режим функціонування економіки. Прикладами такої категорії «інструментальних» законів є низка нормативно-правових актів, у яких йдеться про державну підтримку господарської діяльності в окремих галузях економіки або видах виробництва. З огляду на це можна без перебільшення констатувати, що основними організаційно-правовими формами державного впливу на діяльність галузі охорони здоров’я є створення нормативно-правової бази для її регламентації, організація та функціонування системи державних органів, які беруть участь у цьому процесі.
|
Відповідно до ст. 14 Основ законодавства України про охорону здоров’я реалізація державної політики в цій галузі покладається на органи державної виконавчої влади. Особисту відповідальність за неї несе Президент України, який виступає гарантом права громадян на охорону здоров’я та забезпечує виконання законодавства про охорону здоров’я через систему органів державної виконавчої влади, здійснює державну політику в цій галузі. Кабінет Міністрів України організовує розробку та реалізацію державних цільових програм, створює економічні, правові та організаційні механізми, що стимулюють ефективну діяльність у галузі тощо. Міністерства, відомства та інші центральні органи державної виконавчої влади в межах своєї компетенції розробляють програми і прогнози, визначають єдині науково обґрунтовані державні стандарти, критерії та вимоги, що мають сприяти охороні здоров’я населення тощо. Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування реалізують державну політику охорони здоров’я в межах своєї компетенції. Отже, аналіз суб’єктів державної законодавчої політики в галузі охорони здоров’я свідчить, що їх місце в цьому інституціональному механізмі визначається, перш за все, виконуваними функціями — формування та реалізації державної законодавчої політики в галузі. Ця функція охоплює діяльність щодо впровадження її в життя, досягнення запланованого результату, аналізу та формування пропозиції щодо її коригування. Виконання цієї функції спрямовано на досягнення тактичних та оперативних цілей, забезпечення вирішення конкретних завдань, що знаходить відображення в комплексі організаційно-правових форм і методів діяльності відповідних органів. Окремі суб’єкти державної законодавчої політики в галузі охорони здоров’я виконують ці функції одночасно, а саме: Кабінет Міністрів України та Міністерство охорони здоров’я України. Комплексний характер цих функцій визначає багатовекторність і різноманітність діяльності окремих суб’єктів державної законодавчої політики в галузі охорони здоров’я, різні обсяги та способи їх участі у її формуванні та реалізації. Проте, незважаючи на їх належність до різних організаційно-правових рівнів, обсяг державно-владних повноважень, можна зробити висновок про необхідність використання системного підходу до аналізу їх діяльності. Означена діяльність спрямована на досягнення конкретних результатів у межах єдиного інституційного утворення, метою функціонування якого є забезпечення немайнового блага — права на здоров’я, гарантування безоплатної медичної допомоги, якісного і ефективного медичного обслуговування. Але інституціональний механізм формування державної законодавчої політики в галузі охорони здоров’я, який існує сьогодні, в цілому свідчить про неефективність та непослідовність.
Отже, концептуальним ядром цієї правової парадигми мають бути визначення місця та ролі, з одного боку, органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, з іншого — громадян у публічно-правових та приватноправових відносинах.
Визнання одним із приоритетних обов’язків держави є забезпечення особистого немайнового права — права на охорону здоров’я (ст. 283 ЦК), усвідомлення розмежування і взаємодії приватноправових і публічно-правових засад регулювання суспільних відносин у цій галузі. У такому контексті заслуговують на увагу функціональні зобов’язання Кабінету Міністрів України, передбачені ст. 116 Конституції України щодо розробки і здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України, які, на жаль, щодо соціальної сфери, в господарському законодавстві достатньо не розвинуті. У п. 3 ст. 10 Господарського кодексу (ГК) серед основних напрямів економічної політики держави регламентовано, що в соціально-економічній сфері держава здійснює соціальну політику захисту прав споживачів, соціального захисту та забезпечення тощо.
Незважаючи на те, що Конституція України не містить вказівки на соціальну політику держави щодо галузі охорони здоров’я як окремого напряму її діяльності, в інших законодавчих актах, а саме в Законі України «Про державні цільові програми» (ст. 3) у переліку державних цільових програм за своєю спрямованістю зазначаються такі, які передбачають розв’язання проблем підвищення рівня та якості життя, посилення соціального захисту населення, розвитку охорони здоров’я тощо. Згідно з цим Законом (ст. 5) розробці проекту будь-якої цільової програми з її подальшим погодженням та затвердженням передує схвалення концепції цієї програми. При цьому однією зі стадій розробки та виконання державних цільових програм є, крім організації виконання заходів і пов’язаних з ними завдань, здійснення контролю за виконанням, а також підготовка та оцінка щорічних звітів про результати їх виконання. Концепцію державної цільової програми створюють для того, щоб обґрунтувати необхідність розроблення державної цільової програми та визначити оптимальний варіант розв’язання проблеми. Концепції мають сприяти покращанню відносин на кожному рівні управлінської діяльності, мати відповідні проектні розрахунки щодо реформування галузі, джерел фінансування та конкретних виконавців на різних рівнях. Але, незважаючи на те, що в Україні середня очікувана тривалість життя за період з 1990 по 2005 р. скоротилась майже на 3 роки, а порівняно з країнами ЄС складає менше на 10,39 року, перша Концепція розвитку охорони здоров’я населення України була затверджена лише 7.12.2000 р. Указом Президента України. В подальшому серед програм, державним замовником яких виступало МОЗ, і котрі були спрямовані безпосередньо на забезпечення охорони здоров’я, за роки незалежності Кабінетом Міністрів України схвалено 10 та затверджено 1 Концепцію щодо охорони здоров’я, 9 з них було схвалено лише в 2006 р., по одній у 2004 і 2005 р. При цьому, за оцінками ВООЗ, епідемія туберкульозу в Україні розпочалася в 1995 р., а щодо поширення ВІЛ/СНІДУ — то тільки за період з 1995 по 1998 рр. кількість ВІЛ-інфікованих у нашій країні зросла майже в 17 разів. Фактично в галузі охорони здоров’я система прогнозування не отримала відповідного розвитку, а більшість управлінських рішень носять оперативний характер. Крім того, прогнозування розвитку галузі шляхом впровадження відповідних концепцій здійснюється за окремими напрямами, тобто відсутня його єдина концепція.
Фармацевтичний сектор, який останнім часом все більше характеризують спроби автономного розвитку, також необхідно вписати окремим напрямом єдиної галузевої концепції з метою об’єднання з іншими напрямами галузі охорони здоров’я. У цьому напрямі єдиної галузевої концепції можна передбачити можливість стандартизації обігу лікарських засобів, наприклад визначити впровадження у фармацевтичному секторі України стандартів GMP, GDP як галузевих, встановлення статусу Державної Фармакопеї України і зв’язок цих процедурних документів, що мають ознаки галузевих, з іншими галузевими уніфікованими медичними стандартами та інше.
Надзвичайно важливою особливістю функціонування галузі охорони здоров’я, як і економіки в цілому, є циклічність розвитку, зокрема залежність від довгострокових структурних циклів. Життєвий цикл нової структури економіки охоплює фази зародження, опанування, поширення, старіння. Остання зумовлює структурну кризу, в надрах якої зароджується новий цикл. З’ясування цих та інших змістовних моментів, що стосуються також процесів та відносин у галузі охорони здоров’я, має надзвичайно важливе значення в процесі розроблення законодавства. Спостереження за циклічністю природи соціальних процесів є важливою передумовою прогнозної діяльності, що передує створенню будь-якої програми розвитку. Крім того, саме змістовно-структурована природа процесів, які програмують, має бути критерієм структурування нормативно-правових актів такого роду, формування вимог до структурного формату програм як юридичних документів. Далі кожна із категорій визначених площин структурування соціальних процесів передбачає з’ясування та закріплення в програмних документах, а в подальшому і в спеціальному законодавстві підсистеми господарсько-правових засобів державного регулювання, а також організаційно-фінансових засобів впливу на ці процеси. Безумовно, діяльність, спрямована на формування державної законодавчої політики в галузі охорони здоров’я, закріплення її напрямів, зокрема в програмних документах у вигляді нормативно-правових актів, тим більше діяльність щодо виконання таких програмних настанов, є методологічно складним завданням. При цьому програмні документи повинні складати не просто сукупність нормативних актів, але й спиратися на систему, що має багаторівневу та високоорганізовану структуру, яка функціонує одночасно в єдності 3 структурних рівнів — ієрархічного (вертикального), галузевого (горизонтального) та республіканського (унітарного). Відомо, що основну роль в ієрархічній структурі законодавства відіграє Конституція України та закони, що встановлюють відправні засади правового регулювання. Основа галузевої структури підкреслюється предметом правового регулювання, зумовленим конкретними суспільними відносинами, в основі яких 2 системних критерія: права і галузей державного управління. Наявність унітарної структури зумовлена особливістю форми державного устрою України. Програмні документи в галузі охорони здоров’я, прийняті за роки незалежності, по ієрархії можна класифікувати таким чином: по-перше, затверджені постановою Верховної Ради України. Також Указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів України було схвалено або затверджено ряд програмних документів. Серед них викликає інтерес Програма діяльності Кабінету Міністрів України «Назустріч людям», затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 4.02.2005 р. та схвалена Постановою Верховної Ради України від 4.02.2005 р. в частині, яка декларує орієнтири щодо охорони здоров’я населення.
|
На жаль, незважаючи на наявність відповідних повноважень, серед більше 770 виданих саме МОЗ України нормативно-правових актів до цього часу не розроблено уніфікованого дієвого механізму реалізації програмних документів. Наприклад, за висновками Рахункової палати України, згідно з матеріалами «Про результати перевірки використання коштів Державного бюджету України, виділених Міністерству охорони здоров’я України на забезпечення медичних заходів Державної програми «Онкологія», МОЗ України більше ніж за 2 роки виконання цієї програми не розроблено дієвого механізму її реалізації, внаслідок чого не забезпечено надання хворим на онкопатологію якісної та вчасної, гарантованої державою, безоплатної медичної допомоги. Так, жоден з 9 розділів Державної програми «Онкологія» не був виконаний у повному обсязі, а виконання окремих розділів, завершити які передбачалося у 2003 р., розпочалося лише на початку 2004 р. («Голос України» — № 212 — 11.11.2004). З одного боку, хворі на онкопатологію були забезпечені лікарськими засобами менше ніж на третину і купували значну частину необхідних ліків за власні кошти. З іншого — зволікання із внесенням змін до Тимчасових галузевих уніфікованих стандартів у частині переліку лікарських засобів для лікування хворих зі злоякісними новоутвореннями, довільне придбання онкопрепаратів, не внесених до зазначених стандартів, несвоєчасне проведення торгів, відсутність графіків поставок централізовано закуплених онкопрепаратів, поставка їх понад фактичну потребу призвели до накопичення у лікувальних закладах залишків онкопрепаратів при гострій потребі та недостатній забезпеченості онкохворих життєво необхідними ліками.
Щоб змінити таку ситуацію, необхідно проведення відповідних реформ у самій галузі, не лише кадрових, а й нормативно-правових. Першим кроком на цьому шляху має стати впровадження комплексу організаційно-правових заходів щодо розбудови галузі, оскільки для оптимізації функціонування системи охорони здоров’я остання має бути забезпечена ефективним законодавчим інструментарієм. Сьогодні ж в Україні в обігу сотні нормативно-правових документів, які тим чи іншим чином пов’язані з охороною здоров’я, надзвичайно розпорошені серед безлічі нормативних актів. Велику їх кількість складають підзаконні акти, що свідчить про слабкість, невизначеність, а також нестабільність правового становища галузі.
Аналіз змісту зазначених програмних документів дозволяє зробити висновок, що вони далекі від стандартів планування господарської діяльності в галузі охорони здоров’я, у зв’язку з чим їх не можна розглядати як інструмент реального впливу держави на соціальні відносини. У програмах визначені проблеми, на які спрямована та чи інша програма, обґрунтована необхідність їх вирішення, але в подальшому з метою вирішення цих проблем подані лише рекомендації або запропоновані шляхи розв’язання, властиві лише країнам з більш розвинутою економікою, ніж в Україні. Або, навпаки, ті задачі, які потребують лише технічного розв’язання і ніяк не пов’язані з проблемами економічного розвитку країни, також не вирішуються. Наприклад, розглянемо завдання, викладені лише в одному із програмних документів, а саме в Міжгалузевій комплексній програмі «Здоров’я нації» на 2002–2011 р., затвердженій постановою Кабінету Міністрів України від 10.01.2002 р. № 14.
Так, МОЗ, Мінфін та Мінекономіки отримали завдання до 2002 р. встановити гарантований обсяг безоплатної медичної допомоги в державних та комунальних закладах охорони здоров’я, це завдання безпосередньо пов’язане з необхідністю розробки і впровадження сучасних стандартних схем діагностики та лікування до 2003 р. з боку МОЗ, АМН та місцевих державних адміністрацій. Безумовно, при відсутності нормативно затверджених медичних стандартів неможливо встановити гарантований обсяг безоплатної медичної допомоги. Або чисто технічним є питання розвитку з боку місцевих держадміністрацій мережі державних та комунальних аптечних закладів для громадян похилого віку, ветеранів війни та праці. Це необхідно було зробити до 2005 р. Аналогічні запитання можна поставити і перед іншими програмними документами в галузі охорони здоров’я.
З іншого боку, цей само програмний документ декларує про: «…. необхідність удосконалення наявної законодавчої бази так, щоб вона забезпечила революційний перехід до нових форм і методів здійснення державної політики у сфері охорони здоров’я з урахуванням необхідності широкої інтеграції країни в міжнародну діяльність з питань охорони здоров’я та прав людини відповідно до вимог Ради Європи». Але кон’юнктурне запозичення і перенесення на національний ґрунт світового досвіду реформування або навіть трансформування економічних і правових відносин та інститутів, який нині широко застосовується в Україні, часто стає одним із джерел значних непрогнозованих соціальних труднощів, поглиблює кризові явища в суспільстві. Некритичне сприймання західних політичних ідей, спроби, навіть з добрими намірами, утвердити їх в українському суспільстві за надзвичайних умов докорінних одночасних перетворень у суспільно-політичному і соціально-економічному житті суспільства, різкого, «революційного» зламу соціальних стереотипів, а також відсутність реальних економіко-правових механізмів їх реалізації можуть призвести до небажаних результатів [1].
Безумовно, сьогодні питання реформування системи соціального управління, в тому числі галузі охорони здоров’я, потрібно вирішувати з урахуванням принципових змін, які відбулися щодо статусу його об’єктів та суб’єктів. Вони, перш за все, пов’язані не лише з тією формою власності, на основі якої здійснюється відповідний управлінський вплив, а й рядом змін у реаліях правового життя країни, які потребують як виваженого системного планування для подальшого втілення, так і наступного осмислення результатів. Життя, спрямоване на європейські стандарти, повинно мати в основі здорову, налагоджену економіку. У наш час чомусь часто обходять увагою той фактор, що основним диригентом економічного процвітання, його фундаментом є, перш за все, медицина, потім — все інше, — засіяні і визбирані поля, працюючі заводи і фабрики, всі управлінські апарати та структури, задовольняючі потреби населення [2]. Іншими словами, складається ситуація, котра ставить конкретне завдання перед науковцями галузі охорони здоров’я — спрямувати свої зусилля на розробку конкретних концептуальних засад щодо нормативно-правового забезпечення галузі, визначити основні напрями і пріоритети державної законодавчої політики. Проте проблема полягає не в тому, щоб сформулювати окремі положення або надати відповідні інтерпретації існуючому нормативно-правовому супроводженню галузі охорони здоров’я, а в тому, щоб на підставі конституційних положень ліквідувати відповідні прогалини, підготувати загальнонаціональні концепції та програми, а також створити належну систему гарантій виконання цих програм і механізми їх реалізації.
Аналіз вищевикладених програмних документів у вигляді нормативно-правових актів свідчить про наявність положень, що дублюють, а в деяких випадках і суперечать одне одному. Крім того, за змістовною ознакою частка програмних документів не є програмами в повному розумінні цього слова: вони — декларації намірів та побажань. Все це негативно відображається на законодавчому забезпеченні галузі, стримує її розвиток і як наслідок потребує негайної уніфікації та кодифікації.
Крім того, необхідно визначити напрямки діяльності державної законодавчої політики у галузі охорони здоров’я: обов’язкова наявність системи державних програм, зокрема соціального розвитку, у тому числі галузі охорони здоров’я. Така системність передбачає визначення ієрархії напрямів соціальної політики; визначення у законодавстві з рівнем і форматом правового закріплення стратегії соціального розвитку, у тому числі галузі охорони здоров’я та прогнозів соціального розвитку регіонів та країни в цілому; створення цілісної системи державного планування, що має координуватися з єдиного центру; встановлення особливих вимог у контексті вдосконалення законодавчої техніки, які мають бути включені до складу державних програм, а саме: до чіткості й об’єктивності закладених соціально-економічних індикаторів, що дозволили б оцінювати діяльність уряду, галузевого міністерства, місцевих держадміністрацій, особливо в частині юридичної відповідальності за наслідки управлінської діяльності; забезпечення відповідного формату програмних документів, який повинен містити обов’язкові вимоги до структури, змісту програм.
Аналіз існуючих програмних документів у вигляді нормативно-правових актів свідчить про наявність положень, які дублюють, а в деяких випадках і суперечать одне одному. Крім того, за змістовною ознакою частка обсягу програмних документів не є програмою в повному розумінні цього слова, вони — декларації намірів та побажань. Все це негативно відображається на законодавчому забезпеченні галузі, стримує її розвиток і як наслідок потребує негайної уніфікації та кодифікації. Отже, стан справ державної законодавчої політики в галузі охорони здоров’я свідчить про фрагментарність та колізійність чинного законодавства у сфері правового забезпечення діяльності суб’єктів зазначеної політики.
На завершення підкреслимо, що беручи до уваги процеси, які відбуваються в галузі охорони здоров’я, і ті, які слід стимулювати в Україні, відповідно до принципів та вимог соціально-правової держави необхідно розробити єдину національну концепцію реформування галузі. Вона повинна містити чітко сформульовані вихідні теоретичні позиції, визначати основні причини, що обумовлюють необхідність реформування галузі, соціальні та організаційні цілі, які планується досягти завдяки вдосконаленню існуючої системи управління галуззю охорони здоров’я, етапи та терміни її реформування, пакет нормативно-правових актів, що повинні забезпечити її проведення, а також порядок звітування та відповідальність виконавців.
Крім того, необхідно визначити такі напрямки діяльності державної законодавчої політики в галузі охорони здоров’я: обов’язкова наявність системи державних програм, зокрема соціального розвитку, у тому числі галузі охорони здоров’я, така системність передбачає визначення ієрархії напрямів соціальної політики; визначення у законодавстві з рівнем і форматом правового закріплення стратегії соціального розвитку, у тому числі галузі охорони здоров’я та прогнозів соціального розвитку регіонів та країни в цілому; створення цілісної системи державного планування, що має координуватися з єдиного центру; встановлення особливих вимог у контексті вдосконалення законодавчої техніки, що має бути поставлено до змісту державних програм, а саме: до чіткості й об’єктивності закладених соціально-економічних індикаторів, що дозволили б оцінювати діяльність уряду, галузевого міністерства, місцевих держадміністрацій, особливо в частині юридичної відповідальності за наслідки управлінської діяльності; забезпечення відповідного формату програмних документів, який повинен включати в себе обов’язкові вимоги до структури, змісту програм.
На мій погляд, ця ситуація може бути виправдана шляхом розробки на базі Основ законодавства України про охорону здоров’я Кодексу з охорони здоров’я. n
СПИСОК ЛІТЕРАТУРИ: |
|
|
В.М. Пашков, канд. юрид. наук,
доцент Полтавського факультету
Національної юридичної академії
ім. Ярослава Мудрого
Коментарі
Коментарі до цього матеріалу відсутні. Прокоментуйте першим