Механізми впливу громадськості на рішення органів влади

Із вступним словом на початку заходу виступила Ксенія Ляпіна, вона зазначила, що Україна в Європі посідає одне з перших місць із впровадження на законодавчому рівні різних механізмів, але займає останнє місце з їх виконання. Це пов’язане з тим, що відсутні дієві методи участі та контролю громадськості під час прийняття політичних рішень, оскільки невід’ємною частиною ефективної роботи чиновників є тиск з боку громадськості, наприклад у вигляді асоціацій, об’єднань та ін. В іншому випадку в жодній країні світу діяльність можновладців не ставала результативною і спрямованою на досягнення суспільних інтересів. Тільки об’єднана позиція громадськості та бізнесу може зробити успішними реформи, які проводяться наразі в Україні.

У свою чергу, Валентина Данішевська, директор Центру, звернула увагу, що очолюваною нею організацією щорічно розробляється з десяток проектів нормативних актів, а також через надання негативних висновків вдається зупинити ще декілька розроблених іншими суб’єктами проектів, але всього цього недостатньо для того, щоб досягти якісного регулювання бізнес відносин. Тому потрібно щось змінювати на системному рівні, щоб впливати на сам процес прийняття регуляторних актів. Саме з цією метою і було розроблено аналіз регуляторного впливу, який у майбутньому допоможе з виконанням усіх принципів регуляторної політики, які в нас визнані й зазначені в Законі України від 11.09.2003 р. № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі — Закон).

Олександр Пасхавер, президент Центру економічного розвитку та голова робочої групи, що займалася розробкою аналізу регуляторного впливу, зауважив, що у зв’язку з революційними подіями в Україні виник прошарок активістів, готових брати на себе функції держави, наприклад, забезпечення армії і т.д., але більшість з них радикально налаштовані щодо державної влади, тому зараз основне завдання законотворців полягає в тому, щоб створити інститути, які б трансформували цей радикалізм, перетворюючи його в еволюційний розвиток. Тому на даний момент питання вдосконалення старих та розробка нових механізмів впливу громадськості на рішення влади стоїть дуже гостро, оскільки альтернативою цьому буде бунт і чергова революція.

Презентуючи аналіз регуляторного впливу, Юрій Юрченко, науковий консультант Центру економічного розвитку, зазначив, що право громадян на безпосередню участь в управлінні державою на центральному та місцевому рівні є основною ознакою сучасних європейських демократій, але побудова формальної інституційної системи не забезпечує реального впливу громадян на рішення органів влади. Яскравий приклад цього — прийняття в 2012 р. Стратегії державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочергові заходи щодо її реалізації, що затверджена Указом Президента України 24.03.2012 р. № 212/2012. Для реалізації Стратегії було створено Координаційну Раду при Президенті України, але вся ця система комунікації (взаємин) між владою та громадськістю, що сформувалася в Україні, не гарантувала реального впливу громадян на рішення органів влади. У зв’язку з чим проблема комунікації державної влади з громадськістю є актуальною і сьогодні, оскільки так і не було сформовано єдиного комунікативного підходу, який би забезпечував таку взаємодію. Тому в умовах низької ефективності відповідної системи комунікації громадськість починає шукати способи і силового тиску на владу.

Враховуючи масштаби проблеми і наслідки, які неодмінно виникнуть через її невирішення, під час здійснення аналізу регуляторного впливу фахівці дійшли висновку, що це питання може бути вирішено тільки шляхом регулювання, зокрема державного. Отож, аналіз регуляторного впливу переслідує такі цілі регулювання, як:

•  подолання формальності і забезпечення реального впливу громадськості на рішення влади, насамперед у регуляторній сфері;
•  перетворення суспільного контролю на дієздатний інструмент боротьби з корупцією та непрофесіоналізмом чиновників;
•  спрямування пасіонарності населення в легітимні форми зі збереженням раціональної громадянської активності;
•  реалізація в системі державного управління певного балансу за допомогою системи стримувань і противаг, де противагою рішенням органів влади буде участь і вплив громадськості;
•  посилення позиції малого та середнього бізнесу.

Для забезпечення досягнення вищевказаних цілей пропонується створення необхідної і достатньої інституційної бази як законодавчої, так й організаційної, тобто створення комунікативної політики, що має на увазі взаємодію органів влади з громадськістю з метою забезпечення участі останньої в розробці державної політики та її реалізації. Аналіз регуляторного впливу передбачає 2 етапи вирішення проблеми комунікації влади й суспільства: перехід до системи комунікативної політики та зміну чинного регулювання комунікативного процесу.

Спікер зазначив, що перехід до системи комунікативної політики пов’язаний насамперед зі створенням стратегічних документів, які визначають цю політику та її інституційне забезпечення. Під стратегічними документами мається на увазі концептуальний документ про цільову державну політику у комунікативній сфері, що буде винесено на громадське обговорення, під час якого вже сформуються певні принципи й підходи до її реалізації. Після цього буде формуватися стратегія комунікативної політики, з прийняттям якої створюватимуться певні державні інституції для того, щоб вона ефективно працювала.

Щодо змін чинного регулювання комунікативного процесу спікер зазначив, що другий етап містить багато компонентів, які групуються на основі ключових напрямів. І на цьому етапі зрозумілою є важливість формулювання стратегії та переходу до реалізації комунікативної політики, оскільки зараз відбувається маса змін у сферах, що стосуються участі та впливу громадськості, наприклад, прийняті в 08.04.2015 р. зміни до постанов КМУ від 03.11.2010 р. № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» та від 05.11.2008 р. № 976 «Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади» і т.д. Усі ці зміни стосуються різних сфер діяльності держави, тому прийняття стратегії та формування її інститутів допоможе уникнути: правових колізій; зниження ефективності впровадження такої політики і втрати довіри громадськості.

Також можна підсилити механізм взаємодії громадськості з владою, який би забезпечував участь і вплив організацій на політику держави. Як приклад такої технології можна використовувати МСБ-тест, тобто аналіз впливу проектів регуляторних актів на малий і середній бізнес (далі — МСБ). Цей регуляторний механізм зможе забезпечити результативну участь і вплив, оскільки на його основі можна створити певні перешкоди для появи неефективного регулювання, яке буде заважати розвитку МСБ.

Про впровадження МСБ-тесту розповів Дмитро Ляпін, старший співробітник Національного інституту стратегічних досліджень. Так, він зазначив, що даний тест, який впроваджено у ЄС, передбачає такі етапи своєї реалізації:

•  консультації державних органів з представниками МСБ щодо регулювання. Даний етап включає проведення: круглих столів/обговорень із зацікавленими сторонами; тестових панельних обговорень з підприємцями; спеціалізованих комітетів та ін.;
•  попередня оцінка регулювання, тобто інтереси якого бізнесу можуть бути порушені під час розробки проектів документів. На цьому етапі має бути встановлено, якою є частка МСБ в групі суб’єктів господарювання, на яку поширюватиметься регулювання. Визначаються характеристики бізнесу/сектора (-ів), інтереси яких зачіпаються регулюванням, наприклад, кількість підприємств та їх розмір (мікро, малі, середні або великі суб’єкти господарювання), частка зайнятих осіб в суб’єктів господарювання та ін. Якщо на цьому етапі робиться висновок, що зачіпаються інтереси значної кількості МСБ, то аналіз регулювання за МСБ-тестом продовжується відповідно до наступних його етапів. Якщо ж робиться висновок, що зачіпають інтереси незначної частки МСБ, то тоді проведення МСБ-тесту завершується;
•  кількісне вимірювання впливу регулювання на МСБ. На цьому етапі, зокрема, здійснюється розрахунок потенційних витрат і вигод від регулювання в залежності від розміру бізнесу за аналогією з аналізом регуляторного впливу до проектів документів, що передбачений Законом, проте на практиці цей розрахунок у ЄС здійснюється лише в частині адміністративних витрат МСБ на виконання регулювання і здійснюється за методикою стандартних витрат, що є значно простішою та компактнішою порівняно з традиційними методами розрахунку вигод та витрат.
•  оцінка альтернативних варіантів і пом’як­шувальних заходів. Якщо перші 3 етапи МСБ-тесту дозволяють зробити висновок, що через регулювання навантаження на МСБ буде вищим, ніж на великий бізнес, то розробник регуляторного акта має запропонувати пом’якшувальні чи компенсаційні заходи, спрямовані на забезпечення рівних ринкових умов. Наприклад, до них може належати повне або часткове звільнення від регулювання в залежності від розміру (бізнес нижче визначених порогів не буде дотримуватися певних конкретних зобов’язань).

До переваг використання МСБ-тесту спікером було віднесено обов’язок влади вести діалог з бізнес-спільнотою, компенсатори для МСБ (вирівнювання умов ведення бізнесу), які має бути враховано під час розробки регуляторних актів, а також проведення кількісного обрахунку адміністративних витрат для МСБ, які вони понесуть у разі запровадження тої чи іншої адміністративної процедури.

До ризиків використання МСБ-тесту спікером, зокрема, було віднесено вимогу структурування бізнес-спільноти (консолідації), наприклад, у профільні організацій та об’єднання, які безпосередньо будуть вести діалог з владою. Це пов’язано з тим, що владу більше цікавить об’єднана позиція ринку, а не окремих його суб’єктів.

Також спікер наголосив, що зараз в Україні розробляється МСБ-тест як складова частина аналізу регуляторного впливу, що вимагається за законом, і найближчим часом мають відбутися консультації із зацікавленою громадськістю щодо національної методики МСБ-тесту.

Про деякі аспекти практичної реалізації співробітництва Державної регуляторної служби з громадськими організаціями розповів Сергій Кашанський, спеціаліст цієї служби. Він зазначив, що з початку 2015 р. даною службою для узгодження було прийнято близько 1 тис. проектів регуляторних актів, а громадських звернень лише 150. Із цих звернень близько 15% було спрямовано приватними особами, 35% — асоціаціями і 45% — суб’єктами господарювання. Ця статистика говорить про те, що суб’єкти господарювання активніші, ніж профільні асоціації. Хоча в більшості випадків звернення суб’єктів господарювання є суб’єктивними, тобто такі пропозиції іноді відображають тільки їх зацікавленість у тому чи іншому питанні, а не всього ринку. Тому позиції та зауваження асоціацій більш об’єктивні й доцільні, оскільки це сукупність думок декількох суб’єктів господарювання і висловлює їх спільний інтерес. У зв’язку з цим спікер закликав асоціації проявляти більший інтерес до регулювання ринку, на якому вони ведуть господарську діяльність.

Також спікер звернув увагу, що регуляторна служба перед узгодження проекту документа, перевіряє проходження ним усіх законодавчих процедур, у тому числі 30-денного громадського обговорення. А так як у більшості випадків під час такого обговорення гравці ринку не надсилають своїх зауважень, то значна кількість регуляторних актів приймаються в їх первинному вигляді. І тільки після набрання ними чинності суб’єкти господарської діяльності починають виявляти до нього інтерес і надсилати зауваження. Тому спікер закликав гравців ринку під час громадського обговорення регуляторного акта надсилати листи не тільки зі своїми зауваженнями, але й зі схваленням того чи іншого акта. Це сприятиме узгодженню в Державній регуляторній службі саме ефективних нормативно-правових актів для тих чи інших сегментів ринку.

Свою точку зору з приводу проблеми впливу громадськості на рішення державної влади висловив і Максим Лациба, керівник Програми розвитку громадянського суспільства Українського незалежного центр політичних досліджень. Він зауважив, що в Україні ця проблема полягає, по-перше, в тому, що більшість громадян не знають своїх прав та не користуються ними, а державні службовці не бажають ускладнювати собі життя, виконуючи норми законодавства щодо консультацій з громадськістю. По-друге, український бізнес не завжди готовий лобіювати спільні правила ведення господарської діяльності, тому що підприємцям інколи важко поступитися якимись своїми благами, щоб покращити життя кожного суб’єкта ринку.

Також на сьогодні в Україні наявне домінування корупційних практик вирішення адміністративних питань у середовищі бізнесу, оскільки через низький рівень правової культури підприємців, вони скоріше надаватимуть чиновникам неправомірну вигоду, ніж об’єднуватимуться в асоціації та разом відстоюватимуть свої права.

На думку спікера, вирішити цю ситуації допоможе економічна та політична конкуренція, бо вона стимулюватиме появу нових діячів, як громадських, так і політичних. Це дасть змогу громадянам обирати для них найбільш моральних та мотивованих представників.

Під час обговорення аналізу регуляторного впливу К. Ляпіна мала деякі зауваження до його положень, зокрема, вона звернула увагу, що серед пропозицій щодо законодавчого врегулювання участі громадськості у регулюванні господарської діяльності документ містить положення, яким передбачається зміна статусу Державної регуляторної служби України шляхом внесення змін до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Вона зауважила, що зміна статусу цього органу можлива лише в разі внесення відповідних змін виключно до Конституції України. Тому що згідно з Основним Законом державні органи можуть бути виключно урядовими (підпорядковані Уряду) або консультативними (не мають державно-владних повноважень). Єдиний орган, який має позаурядовий статус, тобто такий, що не залежить від урядового процесу, це Антимонопольний комітет України, про це прямо зазначено в Конституції України. Тому до вирішення цього питання потрібно звернутися до Конституційної Комісії, яка наразі працює над розробкою нового Основного Закону держави.

Крім того, К. Ляпіна звернула увагу на існування механізму регуляторного впливу, яким майже не користуються суб’єкти господарювання. Це можливість перегляду ефективності регуляторного акта раз на 2 роки, якщо ним не передбачено інший термін. Таким чином, у разі наявності неефективних документів чи таких, що створюють перешкоди для ведення бізнесу, можна звернутися до Державної регуляторної служби, яка, у свою чергу, подасть запит до суб’єкта законодавчої ініціативи, що прийняв даний акт, з проханням провести первинне чи повторне відстеження його результативності і під час проведення цього аналізу є можливість суттєво його виправити.

Бажаєте завжди бути в курсі останніх новин фармацевтичної галузі?
Тоді підписуйтесь на «Щотижневик АПТЕКА» в соціальних мережах!