Виявлені порушення у сфері охорони здоров’я — звіт Рахункової палати за 2017 р.

Рахункова палата України оприлюднила звіт, який містить основні результати діяльності органу, приклади системних порушень, виявлених під час здійснення контрольно-аналітичних та експертних заходів у 2017 р. У сфері охорони здоров’я Рахунковою палатою за звітний період встановлено, що з порушенням чинного законодавства використано 455,3 млн грн. коштів державного бюджету, неефективно — 118,4 млн грн.

АУДИТ ЗАГАЛЬНОДЕРЖАВНОЇ ЦІЛЬОВОЇ СОЦІАЛЬНОЇ ПРОГРАМИ ПРОТИДІЇ ЗАХВОРЮВАННЮ НА ТУБЕРКУЛЬОЗ НА 2012–2016 РОКИ

Аудит ефективності використання коштів державного бюджету на здійснення заходів Загальнодержавної цільової соціальної програми протидії захворюванню на туберкульоз на 2012–2016 роки (далі — Програма) засвідчив, що Міністерство охорони здоров’я України не забезпечило належного виконання заходів Програми та досягнення запланованих результатів. Майже 82% заходів Програми, дія якої закінчилася, станом на 01.01.2017 р. реалізовані частково або не виконані взагалі. Через це не досягнута мета Програми в частині зниження рівня захворюваності на поєднану інфекцію (туберкульоз/ВІЛ-інфекція/СНІД) і темпів поширення мультирезистентного туберкульозу.

Заходи, які вживалися МОЗ для запобігання поширенню цього захворювання, були недостатніми. Так, національна стратегія інформаційної кампанії з питань протидії захворюванню на туберкульоз МОЗ не затверджена, а робота з інформування населення щодо профілактики цього захворювання проведена на неналежному рівні.

Окрім цього, незважаючи на те, що термін дії Програми закінчився 01.01.2017 р., МОЗ не вжило відповідних заходів для вчасного затвердження концепції і розроблення проекту нової загальнодержавної програми протидії захворюванню на туберкульоз. Відповідну концепцію затверджено лише 27 грудня 2017 р., а нову програму досі не затверджено.

Міністерство не організувало раціонального використання лікарських засобів, закуплених за кошти державного бюджету 2011–2014 рр., для надання медичної допомоги хворим на туберкульоз. Як наслідок, термін придатності наявних у лікувальних закладах протитуберкульозних препаратів на суму 1,3 млн грн. закінчився. Крім того, утилізація цих препаратів потребувала додаткових коштів. Таким чином, державі фактично нанесено збитки на вказану суму, а хворі не отримали необхідного лікування.

Договір МОЗ із спеціалізованою організацією Програма розвитку ООН в Україні (ПРООН) на закупівлю лікарських засобів для лікування хворих на туберкульоз, тестів і витратних матеріалів для його діагностики укладено лише в грудні 2015 р. Тому ці матеріальні цінності у 2015 р. за кош­ти державного бюджету не закуплені. Аналогічно у 2016 р. МОЗ відповідний договір з ПРООН уклало лише наприкінці року. У результаті на час проведення аудиту лікарські засоби для лікування туберкульозу і медичні вироби для його діагностики за кошти державного бюджету 2016 р. на суму 229,1 млн грн. не були закуплені.

Міністерством охорони здоров’я не налагоджено дієвої співпраці з ДУ «Центр громадського здоров’я МОЗ України», яка є відповідальною за використання міжнародної допомоги, і закладами охорони здоров’я та не здійснено моніторингу рівня забезпечення закладів охорони здоров’я лікарськими засобами для лікування хворих на туберкульоз відповідно до Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для виконання програм та здійснення централізованих заходів з охорони здоров’я, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.03.2011 р. № 298. Як наслідок, через закінчення терміну придатності втрачено також лікарських засобів на суму 3,4 млн грн., придбаних за рахунок коштів Глобального фонду для боротьби зі СНІДом, туберкульозом і малярією та отриманих як гуманітарна допомога від Глобального лікарського фонду.

У зв’язку із цим за результатами розгляду звіту Рахункової палати на засіданні Комітету Верховної Ради України з питань охорони здоров’я 20.06.2017 р. прийнято рішення вважати виконання заходів Загальнодержавної цільової програми та роботу МОЗ за цим напрямом незадовільними.

За результатами проведеного аудиту Рахункова палата рекомендувала:

1) Уряду розробити і подати на розгляд Верхов­ної Ради України нову загальнодержавну цільову програму протидії захворюванню на туберкульоз;

2) Міністерству охорони здоров’я України:

• затвердити порядок проведення хіміопрофілактики туберкульозу для дітей, інфікованих мікобактеріями туберкульозу;
• прискорити розроблення та затвердження уніфікованого клінічного протоколу первинної, вторинної (спеціалізованої) та третинної (високоспеціалізованої) медичної допомоги дітям, хворим на туберкульоз, і національних стандартів з лабораторної діагностики туберкульозу;
• вжити заходів щодо перегляду умов договорів, укладених з ПРООН, передбачивши відповідальність за порушення термінів постачання лікарських засобів і медичних виробів для виконання національних програм у галузі охорони здоров’я;
• забезпечити своєчасне визначення спеціалізованих організацій, які будуть здійснювати закупівлі лікарських засобів та медичних виробів, і прозорість цього процесу;
• забезпечити дієвий контроль за ефективним використанням лікарських засобів для лікування туберкульозу.

Наразі профільним міністерством розпочато роботу над плановим переглядом чинних протоколів лікування хворих на туберкульоз, у тому числі в частині надання медичної допомоги дітям, хворим на туберкульоз, та адаптацією міжнародних рекомендацій до контексту країни. Питання порядку проведення хіміопрофілактики серед дітей буде включено до вказаних документів. Також налагоджено систему моніторингу залишків та використання лікарських засобів і медичних виробів у розрізі регіонів України на щомісячній основі з подальшим прийняттям управлінських рішень для забезпечення безперервності лікування хворих на туберкульоз та вдосконалено методику розрахунку протитуберкульозних препаратів відповідно до міжнародних рекомендацій і чинного законодавства України. Забезпечено безперервність лікування хворих на туберкульоз в умовах вкрай нерегулярних поставок протитуберкульозних препаратів за кошти державного бюджету.

Крім того, Урядом схвалено Стратегію забезпечення сталої відповіді на епідемії туберкульозу та ВІЛ-інфекції на період до 2020 року та розроб­лено план заходів щодо її реалізації.

ЕФЕКТИВНІСТЬ ВИКОРИСТАННЯ КОШТІВ МЕДИЧНОЇ СУБВЕНЦІЇ

Аудит ефективності використання коштів медичної субвенції, спрямованих на забезпечення лікування хворих на ниркову недостатність методом гемодіалізу, засвідчив, що запровадження Урядом, починаючи з 2016 р., у складі формули розподілу медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам окремо цільових видатків на лікування хворих на хронічну ниркову недостатність методом гемодіалізу створило умови і дало можливість певною мірою упорядкувати та підвищити рівень забезпечення відділень нефрології та діалізу комунальних медичних закладів відповідними медикаментами та витратними матеріалами для безкоштовного щотижневого лікування хворих.

Водночас основними недоліками системи лікування хворих на хронічну ниркову недостатність методом гемодіалізу стали:

• ускладнений доступ хворих до цієї процедури через недостатню сформованість системи надання їм медичної допомоги;
• недосконалість інструментів формування потреби в цільових коштах;
• неврегульованість процедур закупівлі медичних послуг з гемодіалізу та відсутність належного контролю за плануванням і використанням коштів, медикаментів і витратних матеріалів.

Рахункова палата відзначає, що жодним нормативно-правовим актом Уряду і МОЗ не передбачено, за яким окремим розрахунком має визначатися обсяг цільових коштів для лікування хворих на хронічну ниркову недостатність методом гемодіалізу. У результаті розрахунок потреби в цільових коштах здійснювався МОЗ на 2016 і 2017 р., виходячи з меж граничних обсягів видатків медичної субвенції, доведених Мінфіном.

Також не підготовлено методичні рекомендації щодо формування предмета закупівлі (витратні матеріали, комплекти чи медичні послуги), що не сприяло виробленню єдиних підходів до проведення процедур закупівлі всіма учасниками ринку. У результаті проблеми з проведенням закупівель для гемодіалізу залишилися невирішеними, що спричинило значну кількість скарг на такі процедури і факти їх призупинення.

Відсутність у 2017 р. нової моделі закупівлі товару «медична послуга» з наданням можливості хворим вільно обирати надавачів послуг з гемодіалізу зумовила залежність медичних закладів, які отримують гемодіалізне обладнання «штучна нирка» безкоштовно або в тимчасове користування, від постачальників витратних матеріалів, що сумісні виключно з цими апаратами. За таких умов лікарні змушені закуповувати витратні матеріали, які підходять саме до цього обладнання. У результаті складова конкуренції та економного використання коштів фактично була відсутня.

Як наслідок, середня вартість однієї процедури гемодіалізу лише за вартістю витратних матеріалів суттєво коливалася в розрізі регіонів: у 2015 р. — від 1,2 до 1,9 тис. грн.; у 2016 р. — від 1,1 до 2,5 тис. грн., а також залежала від встановленої в закладі марки апарата (B/Braun, Fresenius (Німеччина), Gambro (Швеція, Італія), Nipro (Японія).

Внаслідок недостатньо ефективної системи внутрішнього контролю керівники департаментів (управлінь) охорони здоров’я окремих облдерж­адміністрацій та комунальних медичних закладів не запобігли фактам непродуктивного, неекономного та з порушенням законодавства використання коштів медичної субвенції. Так, у 5 областях, де здійснювався аудит, встановлені факти непродуктивного (4,2 млн грн.), неекономного (31 тис. грн.) використання у 2016 р. коштів медичної субвенції, порушення процедур державних закупівель, правил укладання договорів, складання інвентаризаційних описів та списання медикаментів і витратних матеріалів (на суму понад 25 млн грн.).

Враховуючи виявлені недоліки, Антимонопольним комітетом України (АМКУ) надано для МОЗ та Міністерства економічного розвитку і торгівлі України Рекомендації щодо здійс­нення заходів, спрямованих на розвиток конкуренції, запобігання порушенням законодавства про захист економічної конкуренції на ринку обладнання та витратних матеріалів для гемодіалізу.

Крім того, Рахункова палата рекомендувала Міністерству охорони здоров’я України спільно з АМКУ розробити методичні рекомендації щодо особливостей формування предмета закупівель (витратні матеріали, комплекти, медичні послуги) для уніфікації та стандартизації проведення процедур закупівель для гемодіалізу всіма учасниками ринку, а також Вінницькій, Дніпропет­ровській, Львівській, Полтавській та Черкаській облдержадміністраціям вжити заходів щодо усунення недоліків і порушень, виявлених за результатами аудиту, та не допускати їх надалі.

ДЕРЖАВНІ ЗАКУПІВЛІ ІЗ ЗАЛУЧЕННЯМ СПЕЦІАЛІЗОВАНИХ ОРГАНІЗАЦІЙ

Рахункова палата зазначає, що за результатами аудиту ефективності використання бюджетних коштів, виділених МОЗ у 2015–2016 роках та I півріччі 2017 р. на закупівлю фармацевтичної продукції із залученням спеціалізованих організацій, здійснювалося в цілому більш економно порівняно з попереднім періодом, коли закупівлі проводило Міністерство самостійно.

Порівнюючи однакові обсяги і номенклатури таких закупівель, Рахункова палата дійшла висновку, що загальна економія коштів державного бюджету в цей період становила, за розрахунками, 373,6 млн грн., або близько 39% вартості перевірених закупівель. Водночас не досягнута мета Закону України від 19.03.2015 р. № 269  у частині забезпечення своєчасного доступу пацієнтів до необхідних лікарських засобів і медичних виробів. На відміну від діючого до 2015 р. порядку оплати, відповідно до чинного закону № 269 термін від моменту оплати до поставки становив понад 20 міс.

Також Рахункова палата підкреслює, що залучення міжнародних організацій до закупівель не позбавило профільне міністерство невластивих йому функцій. Оскільки МОЗ залишилося в системі публічних закупівель, які не стали прозорими, ризики корупційних дій не усунено. Це зумовлено тим, що профільне міністерство не забезпечило відповідної організації процедурних питань таких закупівель. Допускалися випадки неналежного оформлення укладених договорів та порушення їх умов, несвоєчасного інформування міжнародних спеціалізованих організацій про прийняті МОЗ рішення, порушень власних розпорядчих актів. У ряді випадків незадовільна робота посадових осіб МОЗ призводила до затягування термінів закупівель, прийняття ними необґрунтованих рішень, несвоєчасного розподілу отриманих за результатами закупівель матеріальних цінностей.

Вибір міжнародних організацій здійснювався МОЗ за відсутності механізму застосування визначених Урядом критеріїв відбору, порядку його проведення і був сконцентрований на організаціях, визначених законами України від 10.04.2014 р. № 1197 «Про здійснення державних закупівель» і від 25.12.2015 р. № 922 «Про пуб­лічні закупівлі», та виключав можливість участі в закупівлях вітчизняних організацій. У результаті міжнародні організації обиралися в ручному режимі, що призводило до помилок при здійсненні вибору і не сприяло запобіганню ризикам корупції при прийнятті таких рішень.

Внаслідок безгосподарності МОЗ на рахунках міжнародних спеціалізованих організацій ПРООН і ЮНІСЕФ залишилися кошти державного бюджету 2015 р. в сумі 93,6 млн грн., або 6,5% загального обсягу перерахованих ним кош­тів. Кошти в сумі 4,6 млн грн. упродовж 12 міс не були витрачені на закупівлю лікарських засобів і медичних виробів та повернені МОЗ наприкінці 2016 р. і, як наслідок, перераховані до держбюджету. Загалом 98,2 млн грн. бюджетних кош­тів від 12 до 20 міс перебувало на рахунках міжнародних спеціалізованих організацій і не використовувалося за призначенням.

Міністерство при укладанні договорів з міжнародними організаціями не забезпечило захисту інтересів української сторони. Зокрема, не було передбачено відповідальності за несвоєчасну поставку товару, за поставку товару неналежної якості та кількості. Також у договорах не передбачено механізмів для вирішення спорів між сторонами в закупівельному процесі під українською юрисдикцією. Умови договорів фактично унеможливлювали контроль за використанням коштів Державного бюджету України.

У зв’язку із цим Комітетом Верховної Ради України з питань охорони здоров’я на засіданні 16.01.2018 р. прийнято рішення звернутися до Голови Верховної Ради України з проханням включити до порядку денного пленарного засідання сьомої сесії Парламенту законопроект про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення здійснення закупівель лікарських засобів та медичних виробів (реєстр. № 6367), яким передбачено скасування процедури державних закупівель лікарських засобів і медичних виробів із залученням спеціалізованих організацій.

МОЗ, враховуючи виявлені недоліки, поінформувало Рахункова палату, що до проекту плану заходів Міністерства внесено пропозицію стосовно перегляду Положення про групи експертів та фахівців, що залучаються до роботи Постійної робочої групи МОЗ з питань профільного супроводу державних закупівель.

Передбачено встановлення відповідальності експертів щодо здійснення моніторингу, аналізу при підготовці номенклатури лікарських засобів, медичних виробів та інших товарів, робіт і послуг з посиланням на протоколи та стандарти надання медичної допомоги за різними нозологіями, що ґрунтуються на доказовій базі.

До умов договорів, які укладені МОЗ із спеціалізованими організаціями, внесено зміни. Зокрема, у договорі з ПРООН передбачено, що ця організація розпочинає діяльність з організації закупівлі лікарських засобів та медичних виробів за кожним з напрямів після підписання договору обома сторонами (відповідно до договору 2016 р. ця діяльність розпочиналася після сплати МОЗ коштів). З усіма обраними спеціалізованими організаціями вдалося дійти згоди щодо включення до угоди зобов’язань очікуваних графіків поставок.

Покращено умови договору (угоди) в частині постачання товару. Так, у договорі ПРООН прописано, що в разі неможливості ПРООН закупити товар із зазначеним у договорі терміном придатності спеціалізована організація звертається до МОЗ з пропозицією закупити товар з іншим терміном придатності. При цьому ПРООН забезпечує надання гарантії від постачальника щодо заміни невикористаного до завершення терміну придатності товару на аналогічний з достатнім терміном придатності. Змінами до угоди з Crown Agents виключено умову, відповідно до якої закупівля товару з іншим терміном придатності можлива лише за письмового погодження з МОЗ.

Крім того, Рахункова палата рекомендувала Уряду визначити механізм вибору міжнародних спеціалізованих організацій відповідно до критеріїв, встановлених постановою Кабінету Міністрів України від 22.07.2015 р. № 622 (прим. ред.: відповідний документ затверджено 10.04.2018 р. наказом МОЗ № 642) та розробити механізм визначення державних підприємств МОЗ для здійс­нення супроводу державних закупівель із залученням міжнародних спеціалізованих організацій. Міністерству ж рекомендовано:

• припинити практику закупівлі лікарських засобів з обмеженим терміном придатності;
• розробити і затвердити порядок використання залишків лікарських засобів і медичних виробів, закуплених у попередні роки, для надання медичної допомоги в розрізі інших захворювань у поточному році;
• забезпечити своєчасне погодження кошторисів витрат на закупівлю фармацевтичної продукції, наданих міжнародними спеціалізованими організаціями;
• розробити і затвердити розпорядчий документ з визначенням терміну, впродовж якого здійснюється розподіл поставлених міжнародними спеціалізованими організаціями лікарських засобів і медичних виробів, та забезпечити його виконання;
• забезпечити дієвий контроль за ефективним використанням лікарських засобів і медичних виробів;
• вжити заходів щодо запобігання фактам псування лікарських засобів і медичних виробів через недотримання температурних умов при їх транспортуванні та недопущення таких фактів надалі.

Бажаєте завжди бути в курсі останніх новин фармацевтичної галузі?
Тоді підписуйтесь на «Щотижневик АПТЕКА» в соціальних мережах!