Арсен Жумаділов: Наші переваги для замовників — ефект масштабу та професіоналізація закупівель

Одна з головних цінностей людини та її конституційних прав — це здоров’я. А головне завдання будь-якої держави — це забезпечення прав її громадян та захист національних інтересів краї­ни. У розрізі сфери охорони здоров’я неабияка роль відводиться саме забезпеченню доступності лікарських засобів, при закупівлі яких, крім якості, ефективності та безпеки, слід орієнтуватися і на забезпечення їх економічної доступності. А відтак, необхідно розглядати всі можливі пропозиції для визначення найбільш оптимальної. Як відомо, з 2015 р. в Україні введено процедуру закупівлі лікарських засобів за бюджетні кошти через міжнародні закупівельні організації, такі як Програма розвитку Організації Об’єднаних Націй (ПРООН), Дитячий фонд ООН (ЮНІСЕФ) та Crown Agents. При цьому свого часу механізм закупівель через міжнародні організації визначався як тимчасовий захід до створення власної державної закупівельної агенції, якою у жовтні 2018 р. стало державне підприємство (ДП) «Медичні закупівлі України» (далі — «Медзакупівлі»). За визначенням Міністерства охорони здоров’я України, ДП «Медзакупівлі» покликане забезпечити подальший розвиток реформи закупівель лікарських засобів і стати центром закупівельної експертизи. У зв’язку з тим, що з 2020 р. ДП «Мед­закупівлі» розпочинає свою роботу в якості закупівельника лікарських засобів та медичних виробів за кошти державного бюджету, а також стартує у своїй діяльності як централізована закупівельна організація (ЦЗО), ми звернулися до її генерального директора Арсена Жумаділова для того, щоб більш детально ознайомитися із структурою організації, її цілями та принципами подальшої роботи.

— Перш за все дозвольте Вас привітати хоч і не з новим, але призначенням. Розкажіть, будь ласка, що ж таке ДП «Медзакупівлі», чи отримали ви вже статус ЦЗО та в чому полягає його значення?

— Дякую за привітання. Обговорюючи ДП «Медзакупівлі», варто розділяти наші дві функції: ми як ЦЗО та ми як закупівельник за централізованими програмами за кошти державного бюджету.

Статус ЦЗО надається розпорядженням Кабінету Міністрів України за клопотанням Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства (МЕРТ) як органу, що в цілому відповідає за сферу публічних закупівель. Для цього до МЕРТ звертається центральний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який планує це ЦЗО утворити. У нашому випадку це МОЗ. Станом на даний момент звернення МОЗ до МЕРТ знаходиться на розгляді в останнього. Сподіваємося найближчим часом, орієнтовно до кінця грудня, отримати відповідне розпорядження КМУ.

Чому це важливо? Здавалося б, ми можемо працювати й так: є ДП зі своїми статутними цілями, є відповідне законодавче обґрунтування. Можна працювати. З одного боку, це дійсно так, а з іншого — не все так просто.

Основна мета нашої діяльності — це професіоналізація державних закупівель, аби зробити їх більш відкритими, прозорими та економічно доцільними для замовника. Відповідно, тим самим розширити доступ до товарів медичного призначення для пацієнтів. Це означає, що ми покликані надавати замовникам закупівельні послуги.

Відповідно, замовники, а ми говоримо про суб’єктів публічного права, про юридичні особи, де частка держави становить більше 50%, щоб звернутися за допомогою/послугою, мають закупити їх згідно із Законом України від 25 грудня 2015 р. № 922-VIII «Про публічні закупівлі» (далі — Закон № 922). Відповідно, вони б мали оголошувати торги, а наше ДП — як будь-яка інша консалтингова чи інша організація, яка надає відповідні послуги, подавати заявку на участь у такому тендері. Причому кожного разу. Виходить, що ситуація, за якої процедури мали б спроститися, на практиці значно ускладнюється.

Тому було вирішено створити такий тип організації, який надаватиме закупівельні послуги по суті монопольно. Тобто ця послуга і закупівля цієї послуги не підпадають під дію Закону № 922, і замовники можуть замовити її в нас напряму. Саме для того, щоб можливість надавати закупівельні послуги стала реальною, а не формальною, необхідний статус ЦЗО.

— У чому важливість цієї історії для держави та для пацієнтів?

— Останні 5 років наша країна зробила багато на шляху децентралізації. Загалом це є позитивний процес. Адже децентралізація, чи принцип субсидіарності, при якому механізм управління суспільством будується «знизу догори», тобто локальні проблеми вирішуються локально, а коли щось не вдається, воно виноситься на рівень вище, а не навпаки, — правильний підхід. Таким чином, ми відходимо від командно-адміністративного планування і відповідної неефективності, яка завжди притаманна таким системам. Це беззаперечно плюс.

Мінус полягає в тому, що коли децентралізується будь-що — бюджети, повноваження, права, обов’язки і т.д., губиться важлива перевага цент­ралізованих систем — а саме ефект масштабу, або економія масштабу, як іноді її називають.

У сфері закупівель лікарських засобів та медичних виробів це виглядає наступним чином. Розподілили кошти на лікувально-профілактичні заклади й надали їм право здійснювати закупівлі. Вони вийшли на ринок й отримали пропозиції за цінами, що значно вищі, ніж вони могли б бути, якщо ці самі лоти закуповувалися цент­ралізовано. Тобто втрачається перевага великого масштабу.

Такий мінус абсолютно не означає, що необхідно згорнути децентралізацію у сфері охорони здоров’я в частині закупівель. Гроші, відповідні обов’язки та повноваження слід децентралізовувати і відправляти на місця. Це безумовно.

Проте щоб зберегти ефект масштабу та надавати допомогу там, де це необхідно, і було запропоновано створити таку ЦЗО, яка зможе агрегувати потребу, відповідно консолідувати обсяг та виходити на торги з великим обсягом. Це хороша переговорна позиція, коли ти маєш великий обсяг і є професійним закупівельником.

Таким чином, у ЦЗО є дві переваги, що пропонуються локальним замовникам — ефект масштабу, який ми обговорили, та професіоналізація закупівельної діяльності. Адже мова йде про лікувально-профілактичні заклади, де співробітники передусім є фахівцями в галузі охорони здоров’я, а не закупівельниками. Тобто вони не розбираються, та й за великим рахунком не повинні розбиратися в особливостях законодавства про публічні закупівлі, створенні тендерного комітету, правильній підготовці тендерної документації таким чином, щоб, з одного боку, вона була достатньо інклюзивною для забезпечення конкуренції, з іншого — достатньо специфічною для отримання саме того, що необхідно.

Це певна професійна діяльність. І ми розуміємо, що забезпечити достатній рівень професіоналізму на рівні тих тисяч лікувально-профілактичних закладів, що існують, — досить складно та ресурсоємно.

Проведення закупівель через ЦЗО не є управлінським ноу-хау. Це досить поширена практика, у тому числі і в європейських країнах. Ми обрали модель, при якій ДП не входить у майнові відносини з постачальниками, не бере на баланс товари, а надає лише закупівельну послугу. Зокрема, ми отримує­мо заявку на закупівлю будь-якого товару або послуги від локального замовника, здійснюємо аналіз ринку, проводимо тендерну процедуру і визначаємо переможця. Договір між переможцем та замовником укладається вже напряму.

— Це історія про вас як ЦЗО. А якщо повернутися в контекст закупівель за цент­ралізованою програмою за рахунок коштів державного бюджету?

— Це друга величезна частина нашої роботи. Це закупівлі за централізованими програмами закупівель лікарських засобів та медичних виробів МОЗ України. На наступний рік обсяг закупівель за цими програмами становитиме майже 10 млрд грн, а саме 9,7 млрд грн. Це значні кошти.

Закупівлі за цією програмою останні 5 років здійснюють спеціалізовані міжнародні організації, цьому, на мою думку, передувало три дуже важливі фактори. Перша об’єктивна передумова — курс гривні знижувався відносно долара США, і ніхто не знав, на якій відмітці він зупиниться. Валютні ризики не були тим, що держава на той час спромоглася б адекватно компенсувати. Відповідно, на державні тендери не мали бажання «виходити» виробники лікарських засобів, адже розуміли, що сьогодні в контракті зафіксована сума в еквіваленті, наприклад, 1 млн дол., а вже через місяць чи декілька ця ж сама цифра буде еквівалентна наполовину меншій у доларовому вираженні. І, вважаючи так, як свідчить історія, виробники жодним чином не помилися б.

Друга об’єктивна передумова, яка на той момент існувала, — це військовий конфлікт на Сході України. Ніхто не знав, де Російська Федерація зупиниться у своїй агресії проти України і, відповідно, не була зрозумілою подальша доля конфлікту: він заморозиться, вирішиться чи розшириться далі. Це значний макроризик, на який теж зважали великі фармацевтичні гравці.

Третя суттєва суб’єктивна передумова — абсолютний брак довіри з боку суспільства до органів державної влади як до закупівельників. Багато хто ототожнював державні закупівлі з корупцією, і небезпідставно.

Тому у 2015 р. було ухвалено рішення віддати функцію закупівель на аутсорсинг. Адже коли не можеш виконати завдання сам, доручити виконати цю функцію компетентному партнеру — абсолютно логічне управлінське рішення.

Таким чином, ми отримали ситуацію, при якій 5 років державні закупівлі лікарських засобів та медичних виробів перебувають в аутсорсингу. Що за цей час відбувалося в країні? Гривня стабілізувалася, конфлікт не вирішений, але, принаймні, заморожений, запущена система ProZorro та створено спеціалізовану закупівельну агенцію (наше ДП).

Отже, станом на 2019 р. дві перші перед­умови відсутні, а задля подолання третьої — створені ми. І весь наш колектив свідомо підходить до завдання відповідати найвищим стандартам антикорупції, запобігання конфлікту інтересів та морально-етичним принципам ведення господарської діяльності, щоб та довіра суспільства, якої в 2015 р. по відношенню до держави не було, нарешті з’явилася. І щоб, відповідно, ми як державна структура спромоглися функцію закупівель виконувати самостійно.

У 2020 р. певний обсяг закупівель за централізованими програмами будемо виконувати ми. Водночас за деякими програмами продовжуватимуть міжнародні організації у випадках, коли МОЗ вважатиме це за доцільне.

Для того щоб ці процеси стали можливими, розроблено ряд законопроєктів, які наразі вже зареєстровані в Парламенті (прим. ред. — мова йде про проєкти законів України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на підвищення доступності лікарських засобів, медичних виробів та інших товарів, які закуповуються особою, уповноваженою на здійснення закупівель у сфері охорони здоров’я» (реєстр. № 2538) та «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо підвищення доступності лікарських засобів, медичних виробів та інших товарів, які закуповуються за кошти державного бюджету, та створення умов для закупівель у сфері охорони здоров’я за кошти державного бюджету» (реєстр. № 2539), ініціаторами яких стала група народних депутатів на чолі з Михайлом Радуцьким, головою Комітету Верховної Ради України з питань здоров’я нації, медичної допомоги та медичного страхування). Вони необхідні для того, щоб ми були ефективними закупівельниками саме за державною бюджетною програмою.

Ми маємо всі підстави сподіватися, що найближчим часом ці законопроєкти будуть ухвалені вже в першому та другому читанні та, відповідно, ми зможемо приступити до виконання своїх обов’язків.

— Давайте повернемося до питання структури організації. Адже описані вище обов’язки має хтось виконувати.

— Безперечно. Станом на сьогодні в ДП працюють 27 осіб, частина з яких є штатними співробітниками, частина — консультантами. Це якщо юридично. Фактично ж всі є однією командою, ми не розрізняємо людей за «типом оформлення». Чому склалася така ситуація з різницею посад? Як ви знаєте, ми фінансуємося за рахунок донорів, і на даний момент ще не витратили жодної гривні державних коштів. Деякі донори фінансують нас інституційно, тобто дають кошти саме ДП і ми як організація можемо взяти спеціаліста у штат та виплачувати йому заробітну плату. А деякі донори фінансують консультантів. Відповідно, тоді співробітники оформлені як консультанти.

Але ще раз наголошую, що різниця є лише де-юре. Адже де-факто всі працюють однаково та й «запитують» з усіх однаково. Коли наступного року відкриється бюджетне фінансування, з огляду на те, що ми виконуватимемо згадані функції, плюс ми почнемо здійснювати свою господарську діяльність як ЦЗО, то почнемо переводити цих фахівців у штат.

Окрім цього, ми прогнозуємо, що кількість співробітників суттєво збільшиться: у лютому 2020 р. за умови початку фінансування наша чисельність має становити близько 40 осіб, і до жовт­ня наступного року — до 58.

— Які структурні підрозділи передбачені у складі ДП?

— Колектив можна розділити на три функціональні групи.

Перша й найголовніша наразі — це власне закупівельники, які, у свою чергу, також розподіляються за трьома основними напрямами:

• категорійний менеджмент — формування технічного завдання, аналіз ринку, постачальників, ціноутворення, наявності зареєстрованих лікарських засобів, патентів, врахування і верифікація потреби;
• публічні закупівлі — підготовка тендерної документації, перевірка на відповідність усім вимогам чинного законодавства, запуск тендера на ProZorro і його проведення;
• управління контрактами — виконання контрактів, контроль логістики та списання товарів.

Друга функціональна група велика за значенням, але поки що мала за кількістю — аналітики. Щодня ми працюємо з великими обсягами даних. Так, закупівельна номенклатура на 2019 р. складалася із 1320 рядків. Наразі номенклатура на 2020 р., хоч і не ухвалена, прогнозовано буде збільшена. Відповідно, за кожним найменуванням ми повинні володіти інформацією щодо залишків на складах, планових поставок, потреби тощо. Необхідно знати, які постачальники є по кожній з позицій, ціноутворення на них сьогодні та раніше, практика та динаміка закупівлі цих медичних товарів міжнародними організаціями та ін.

Задля забезпечення роботи з такими обсягами даних ми розробили власну in-house аналітичну систему MedData за підтримки наших партнерів — програми «Безпечні, доступні та ефективні ліки для українців» (SAFEMed), що фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID). У цій системі ми агрегуємо, консолідуємо, систематизуємо та аналізуємо всі вищезгадані та необхідні дані. Наші дашборди, наприклад, можуть показати напрями та регіони, де існує ймовірність виникнення дефіциту будь-якого товару, де є ризик псування ліків тощо.

Окрім аналітики, ми намагаємося синхронізувати наші дані з іншими системами/платформами, для того щоб отримувати від них інформацію. До того ж ми розпочали діалог з ДП «Прозорро», аби інтегрувати в їх систему певні наші рішення задля оптимізації тендерних процесів.

Третя функціональна група — комерційний відділ. Він у нас поки що найменший за чисельністю та пріоритетністю. Чому я кажу поки що? Тому що вони є рушійною силою нашої функції як ЦЗО, яку ми з вами обговорювали. Адже програма цент­ралізованих закупівель за рахунок державного бюджету з часом теж буде децентралізовуватися.

Наприклад, у 2020 р. Національна служба здоров’я України (НСЗУ) не відшкодовуватиме вартість лікарських засобів та медичних виробів, які необхідні для терапії інфаркту міокарда, інсульту, приймання пологів чи надання нео­натальної допомоги. Водночас у нас із НСЗУ є розуміння того, що вже у 2021 р. цей гарантований пакет послуг включатиме й вартість лікарських засобів чи медичних виробів (наприклад стенту). Це означає, що гроші з нашої програми за цими напрямами перейдуть в адміністрування НСЗУ, яка передасть ці кошти далі на місця не лише задля оплати медичної послуги, праці, комунальних витрат та ін., а й на препарати та медичні вироби, що необхідні за цим гарантованим пакетом.

І закупити ці товари лікувально-профілактичні заклади зможуть самі або за нашої допомоги як ЦЗО. Тому до 2021 р. ми маємо бути підготовленими для задоволення такої потреби в разі необхідності. І власне це я маю на увазі, коли кажу, що наразі за важливістю та кількістю цей напрям не є пріоритетним, проте в перспективі його значення зростатиме. Ну і, звичайно, складовою ДП є апарат, юристи, кадрова служба, бухгалтерія, де небагато працівників, але кожен — на вагу золота.

— Хто є донорами ДП, окрім USAID?

— Якщо зазначати в міру фінансування, це 2 проєкти USAID — «Безпечні, доступні та ефективні ліки для українців» (#SAFEMed) і USAID/UK «Прозорість та підзвітність у державному управлінні та послугах» («TAPAS»), далі варто відзначити Глобальний фонд, ПРООН­ та Фонд «Відродження».

— Мабуть, найперше, що в ХХІ сторіччі робить кожен із нас, коли хоче дізнатися про якусь організацію чи установу, «гуглить» її сайт. У вас на сьогодні є тільки офіційна сторінка в соціальній мережі Facebook, проте немає власного сайту. Чи плануєте ви його створення?

— Сайт, звичайно ж, буде. Проте ми хотіли б зробити його в першу чергу функціональним, щоб користувачі могли ознайомитися не лише, наприклад, з моєю біографією, а й знайти щось корисне. Зокрема, пацієнт має розуміти, чи є в наявності ті чи інші ліки, та де саме він може їх отримати, а спеціаліст у сфері охорони здоров’я — отримати інформацію щодо планових поставок лікарських засобів чи медичних виробів тощо. Для цього необхідно, щоб сайт постійно в режимі реального часу інтегрувався з нашою MedData. Останню ще варто наситити даними — це раз, та доопрацювати нашу взаємодію з державними логістичними підприємствами, які знаходяться в юрисдикції МОЗ (інформація щодо залишків), — це два.

Якщо говорити про будь-які часові рамки, то ми прогнозуємо, що навесні сайт уже функціо­нуватиме. Технічне завдання наразі вже готове, і ми здійснюємо аналіз ринку, щоб зрозуміти, хто зможе виконати цю роботу, і яка її вартість. Фінансуватиметься розробка цього продукту за донорські кошти для донора, який просто потім на безоплатній основі передасть нам сайт.

— Раніше в діалозі Ви зазначили, що ДП виступатиме в ролі посередника при закупівлях. Проте хто забезпечуватиме логістику? І чи закладатимуться логістичні затрати в ціну лікарського засобу одразу, чи це будуть додаткові затрати?

— При обговоренні логістики нас як ДП знову ж таки треба розподіляти на ЦЗО та закупівельника за кошти державного бюджету. Там, де мова йде про ЦЗО, логістика буде включена у вартість лікарських засобів, тобто ми будемо оголошувати тендер на таких умовах, що надаватиметься перелік адрес, за якими потрібно буде доставити препарати чи медичні вироби, і постачальники надаватимуть свої пропозиції, зважаючи на ці умови.

Що стосується закупівель за централізованими програмами, ми оголошуватимемо тендер на закупівлю логістичних послуг, і закупівлі відбуватимуться відповідно до вимог Закону № 922. Тому не можна сказати, що це будуть лише, наприклад, ДП «Укрвакцина» чи ДП «Укр­медпостач», які наразі для міжнародних організацій надають їх монопольно відповідно до визначеного порядку.

МЕРТ категорично проти такої монополії на послугу, яка доступна на ринку. Відповідно, наступного року ми будемо оголошувати тендер на логістику. Наразі наші співробітники відві­дують склади й перевіряють, чи мають останні ту матеріально-технічну базу, яку вказують, та яка потрібна. Це необхідно для того, щоб правильно сформувати тендерну документацію з можливістю включення максимально широкого кола постачальників послуг та, з іншого боку, щоб запит відповідав вимогам.

Можливо, ми будемо розбивати послугу з логістики на декілька різних тендерів. Наприклад, з необхідністю зберігання холодового ланцюга, чи без неї, малогабаритні та великогабаритні вантажі. Тому що може бути вантаж для діалізу, який маловартісний, проте дуже об’ємний, і, наприклад, препарати для лікування орфанних чи онкологічних захворювань, проте дуже дороговартісні. Різні ситуації — різна структура послуги та відповідне ціноутворення.

— Міжнародні організації у своїх закупівлях мали можливість використовувати спрощену процедуру реєстрації ліків. Чи залишиться у вас така практика?

— Перше, що варто сказати, що за тим пакетом законопроєктів № 2538 та № 2539, про які ми говорили раніше, строк дії реєстраційних посвідчень препаратів, що видано в межах спрощеної процедури реєстрації ліків, буде подовжено на 2 роки. Для нових препаратів, які матимуть бажання зайти на ринок, ми передбачаємо можливість брати участь у тендерах з незареєстрованими препаратами, і, якщо ця пропозиція буде визначена як найбільш економічно доцільна, надавати можливість такому постачальнику зареєструвати свій лікарський засіб у порядку, який визначений змінами до закону. Такий постачальник матиме 30 робочих днів, щоб зареєструвати свій препарат у ДП «Державний експертний центр МОЗ України» (далі — ДЕЦ), проте в даному випадку ми говоримо про перевірку ДЕЦ саме препарату, а не реєстраційного досьє чи «папірців», як це було раніше.

Якщо раптом цей постачальник не зареєструється, ми не скасовуємо торги, а просто переходитимо до наступної найбільш вигідної пропозиції і т.д.

— Наразі дуже активно в професійних колах обговорюються угоди між державою та виробниками лікарських засобів щодо доступності ліків як одного з механізмів зниження цін на лікарські засоби та підвищення їх доступності. Чи плануєте ви використовувати у своїй роботі таку практику?

— Це важливий напрям діяльності. Договори про доступ, як це звучить українською, зазначені в законопроєкті № 2538. У ньому є норма, якою пропонується в разі необхідності закупівель інноваційних ліків, що не мають аналогів, та є соціально обґрунтована та економічно виправдана потреба в них, держава має право закупити ці ліки через інструмент договорів про доступ, гарантувавши або обсяги, або інші умови, як, наприклад, джерело фінансування, отримавши натомість від виробника суттєву знижку. Одним з важливих аспектів таких договорів є конфіденційність частини їх положень. Проте навіть у разі прийняття законопроєкту необхідно ще розробити ряд підзаконних актів на його виконання. Ми сподіваємося, що ця норма буде реалізована протягом наступного року.

— Закупівлі лікарських засобів до відомчих установ (Міністерство внутрішніх справ (МВС), Міністерство оборони, Мін’юст тощо). Наразі ціни на препарати, що закуповуються для них, є інколи вищими, ніж для препаратів, що закуповуються за централізованою процедурою. Чи плануєте ви здійснювати закупівлі й для цих установ?

— У цьому напрямку ми однозначно плануємо рухатися та розвиватися, як тільки отримає­мо статус ЦЗО. Мін’юст з його пенітенціарною службою (тюрми, ізолятори тимчасового утримання), МВС з його лікарнями, Міноборони з госпіталями — це однозначно й абсолютно очевидно наші клієнти, яким ми запропонуємо ті ж самі закупівельні послуги, про які вже говорили. Я розумію, що це буде певна робота з роз’яснення, чому це необхідніше, ефективніше, простіше і т.д. У тому числі в розрізі нівелювання корупційних ризиків, які, я думаю, очільники цих відомств розуміють. Це великий пласт роботи, яким ми однозначно плануємо займатися.

— Співпраця з медичними закладами. Як мені відомо, ви вже підписали меморандум про співпрацю з Києво-Могилянською академією. Що передбачає це співробітництво?

— Тут варто повернутися до вашого питання про структуру. Ви правильно почули, що в нашому штаті не передбачені медичний чи фармацевтичний департамент. Ні, ми — закупівельники, а наша компетенція полягає в площині розуміння ринків та закупівельних процесів. Відповідно, медичну експертизу ми маємо отримувати ззовні. Для цього ми залучаємо МОЗ та кооперуємося з підвідомчими йому структурами (наприклад департаментом оцінки медичних технологій (НТА) ДЕЦ). Проте не тільки з ними. У цьому ключі ми також будуємо партнерські відносини з організаціями, які можуть надати певне компетентне бачення певного кола питань, щодо яких у нас немає внутрішньої експертизи, де ми цього потребуємо. Зокрема, йдеться про школу здоров’я при Могилянці. Надалі при необхідності ми будемо залучати й інші інституції для фахової підтримки.

Бажаєте завжди бути в курсі останніх новин фармацевтичної галузі?
Тоді підписуйтесь на «Щотижневик АПТЕКА» в соціальних мережах!