Перспективи медичного та фармацевтичного самоврядування в Україні

Я навіть і не сумніваюся, що цей законопроєкт може буде проголосований у Верховній Раді України, але на жаль, у такому вигляді він спотворить саму ідею і мрії про самоврядність в охороні здоров’я.

Складається враження, що розробники законопроєкту і не чули, що в Україні діє більше десятка законодавчих актів, що регламентують діяльність самоврядних (саморегулівних) організацій у різних галузях економіки та видах професійної діяльності. Світова практика розвит­ку регуляторної сфери також передбачає передачу частини прав щодо встановлення правил і контро­лю над ними від держави самим підприємцям або із залученням громадськості. Таким чином працює принцип саморегулювання — виконання функцій регулювання діяльності учасників ринку самими учасниками ринку.

Цей принцип дійсно є одним з найефективніших методів скорочення державного регулювання та витрат на здійснення функцій контролю та нагляду.

В Україні чинні самоврядні (саморегульовані) організації об’єднують або підприємців, або так званих самозайнятих осіб. Зовсім іншою є ситуація в країнах ЄС та інших розвинених країнах. Там інститут саморегулювання характеризується наявністю самоврядних професійних організацій, тобто організацій, що об’єднують спеціалістів певної справи, а не підприємців чи самозайнятих осіб.На що необхідно звернути увагу. Там, де існує допуск до професії, членство в саморегульованій професійній організації є обов’язковим, а там, де немає такого допуску, членство, як правило, доб­ровільне. Однак зрозуміло, що у разі, наприклад, делегування хоча б повноважень щодо атестації лікарів та/або провізорів і фармацевтів саморегульованій організації (а це ніяк не суперечить законодавству України) для провізорів добровільне членство стане сумнівним.

Основні концептуальні ознаки законопроєкту від 03.07.2020 р. № 2445-д «Про самоврядування медичних професій в Україні» викладено далі.

По-перше, організаціями професійного самоврядування медичних професій є Палати (ст. 5):

1) Палата лікарів сімейної медицини;

2) Палата лікарів-спеціалістів;

3) Палата стоматологів;

4) Палата медичних спеціалістів;

5) Фармацевтична палата.

У такому разі досить неоднозначну реакцію викликає фармацевтична палата. Чудовим та правильним рішенням є те, що не забули про фармацевтичних спеціалістів під час обговорення самоврядування медичних професій. Але варто зазначити, що фармацевтична галузь є не лише значною за обсягом, а й складається з багатьох напрямків: це і фармацевтична промисловість, і діяльність клінічних провізорів, це і провізори-аналітики, і провізори-першостольники, інші фармацевтичні спеціалісти. Тобто можна вести мову про можливі порушення прав представників окремих фармацевтичних професій у разі, коли їх усіх підігнали під одну гребінку.

Крім того, мене дивує, що законопроєкт залишив без уваги представників навчальних та наукових закладів, тобто той актив, на який спирається професійна спільнота, наприклад, у країнах ЄС. У цих країнах саме науковці безпосередньо беруть участь у розробці освітніх стандартів фахівців охорони здоров’я та стандартів лікування. Наприклад, науковці фармацевтичних науково-дослідних закладів (які готують фармацевтичні і медичні кадри, розробляють лікарські засоби та медичні вироби) фактично втратять можливість впливати на процес підготовки кадрів та стандартів лікування.

Це саме стосується і представників медичної спільноти з науково-дослідних та навчальних закладів, що не здійснюють безпосередньо медичну практику (беруть опосередковану участь).

По-друге, зазначені самоврядні організації отримують право допуску до професії (частина 1 ст. 14). Фактично мова йде про «ліцензування» спеціалістів, що в контексті впровадження страхування цивільно-правової відповідальності представників медичних професій є дуже корисним. Це означає, що кожний медичний працівник отримує повноцінний статус суб’єкта цивільно-правової відповідальності, тобто відповідачем у суді буде не просто медичний заклад, а конкретний спеціаліст. Це позитивно позначиться на питаннях захисту прав пацієнтів.

Не зважаючи на те, що порушення питання щодо так званого ліцензування є позитивним фактом, виникають проблеми щодо корупційної складової в цій частині.

Запровадження «допуску до професії» з боку так званої палати означає, що всі нормативно-правові акти щодо допуску до професії лікарів, провізорів, фармацевтів та інших спеціалістів медичної та фармацевтичної галузей стають нікчемними і, яким саме буде порядок допуску, незрозуміло. Чи буде цей порядок прозорим, також невідомо.

Наприклад, ч. 4 ст. 6 законопроєкту встановлює: «Перелік документів, необхідних для надання права здійс­нювати медичну та фармацевтичну діяльність та порядок видачі свідоцтва про право на здійс­нення медичної та фармацевтичної діяльності визначається відповідною організацією професійного самоврядування медичних професій за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров’я».

Мені здається, що Комітету з питань антикорупційної політики є про що задуматися.

По-третє, запроваджується так званий професійний збір (ст. 8), для забезпечення діяльності керівних органів. Зрозуміло, що його розміри й періодичність встановлюється самоврядною організацією.

А якщо враховувати, що згідно з ч. 7 Перехідних положень законопроєкту робочу групу з питань проведення установчої конференції представників медичних професій організовує МОЗ за участю 4 осіб — представників самого МОЗ, та 5 осіб від Комітету з питань здоров’я нації, медичної допомоги та медичного страхування Верховної Ради України, зрозуміло, що функціонери від так званої громадськості будуть враховувати свої власні інтереси й інтереси майбутнього керівництва цих палат (наприклад, у мене складається враження, що окремі посадовці та народні обранці з профільного Комітету опікуються своїм майбутнім працевлаштуванням).

За загальною практикою члени самоврядної організації не можуть мати жодних приватних інтересів щодо організації чи втручатися в роботу її органів (виконавчих, контролюючих). Саме тому ми пропонуємо зазначити в законопроєкті, що керівний склад постійно діючого органу медичної або фармацевтичної палати, керівник та заступники керівника виконавчого органу, керівники структурних підрозділів, керівник юридичної служби такої палати не можуть перебувати у трудових відносинах у медичних, фармацевтичних або аптечних закладах та прямо або опосередковано бути пов’язаними відносинами контролю з членами організації.

У цьому контексті можна звернути увагу на «родзинку» законопроєкту, а саме в ч. 1 ст. 13 наголошується: «Палата є неприбутковою юридичною особою публічного права та організовує свою діяльність на принципах самоврядування». Мова йде про термін «особа пуб­лічного права».

З одного боку, відповідно до ст.ст. 3, 4 професійне самоврядування медичних професій здійснюється на принципах законності, незалежності від органів державної влади, з іншого, зазначена організація позиціонує себе як особу публічного права.

Між тим, відповідно до одного з положень чинного Цивільного кодексу України юридичні особи залежно від порядку їх створення поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права (ч. 2 ст. 81). Зазначена стаття Цивільного кодексу України містить вказівку на одну зі складових порядку створення юридичних осіб публічного права.Зокрема, в абзаці 3 ч. 2 ст. 81 Цивільного кодексу України вказується на те, що юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органа державної влади, органа влади Автономної Республіки Крим, органа місцевого самоврядування. У свою чергу, у порядку створення юридичної особи приватного права потрібно скласти установчі документи цієї особи відповідно до ст. 87 Цивільного кодексу України. При цьому в ч. 3 ст. 81 Цивільного кодексу Украї­ни прямо вказується, що встановлюється порядок створення виключно юридичних осіб приватного права, у той час як порядок створення юридичних осіб публічного права передбачено Конституцією України та законом.

Отже, якщо проаналізувати досвід самоврядних організацій в Україні, то жодна з них не взяла для себе таку організаційно-правову форму. Оскільки це вже буде не самоврядна організація, а державна або комунальна структура (установа). Виникає питання: «Про яку незалежність йде мова?».

До речі, жодна з існуючих у країні самоврядних (саморегулівних) організацій, навіть адвокатура, що має дуже широкі права, не претендувала й не претендує на такий статус.

На підставі вищезазначеного пропонуємо задекларувати, що палата — це недержавний самоврядний інститут, що забезпечує здійснення … (далі за текстом).

У зв’язку з цим пропонуємо визначати статус медичної або фармацевтичної палати шляхом проведення конкурсу.

1. Всеукраїнські громадські організації медичних працівників, а також провізорів та фармацевтів, що працюють в аптечних закладах, медичних закладах, а також у наукових установах та установах медичної та фармацевтичної освіти, які претендують на визнання їх статусу єдиної самоврядної професійної організації, повинні відповідати таким критеріям:

•  мати у всіх областях України та місті Києві (крім тих територій, що визнані тимчасово окупованими територіями України та районів проведення антитерористичної операції) свої відокремленні підрозділи;

2. Порядок визнання статусу самоврядної професійної організації провізорів та фармацевтів на конкурсній основі й обсяг делегованих повноважень встановлюється Кабінетом Міністрів Украї­ни в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

По-четверте, згідно із законопроєктом самоврядна організація погоджує стандарти охорони здоров’я (ст. 14). Тут виникає зустрічне запитання: «А якщо відмовлять у погодженні?». Між тим фахівці звертають увагу, що в країнах ЄС професійні організації лише можуть рекомендувати, а національні органи розробляють стандарти залежно від фінансових можливостей*.

По-п’яте, в ст.ст. 26–32 розробники проєкту встановили можливість застосування дисцип­лінарних стягнень до членів організацій, зокрема до самозайнятих осіб, що суперечить нормам щодо осіб, які працюють за наймом. Виникає питання: а якими є права у роботодавців щодо працівників — членів самоврядної організації? Як будуть взагалі застосовуватися норми трудового права? Лише це питання робить цей документ нежиттєздатним.

Але найбільш цікаві норми законопроєкту викладені в Прикінцевих положеннях.

Так, пропонується, ч. 1 ст. 7 Закону України «Про страхування» доповнити п. 50 такого змісту: страхування цивільно-правової відповідальності представників медичних професій. Це означає, з одного боку, відкриття ринку медичних послуг для іноземців, з іншого, відповідачами в суді за цивільно-правовими позовами поряд з медичними закладами будуть звичайні медичні та фармацевтичні працівники. Як наслідок, ми отримаємо шанс на поліпшення медикаментозного забезпечення громадян.

Але виникає питання щодо сплати страхових внесків і можливого підвищення вартості медичних послуг та вартості ліків у разі сплати їх роботодавцями. Про ці ризики в пояснювальній записці інформація відсутня. Між тим, це означає підвищення вартості покриття витрат з боку Національної служби здоров’я України на медичні послуги. Медичний заклад буде обов’язково закладати такі витрати у вартість лікування. Тобто, мова йде про бюджетні кошти. Крім того, страхові організації залежно від ризиків діяльності кожного конкретного працівника будуть встановлювати градацію суми страхових внесків.

Отже, необхідно звернути увагу на неправдивість інформації, викладеної в пояснювальній записці (п. 5), зокрема щодо того, що реалізація закону не потребуватиме додаткових видатків з державного бюджету України.

Крім того, не зважаючи на інноваційний характер законопроєкту, переважна частина його тексту не несе ніякого правового навантаження і, фактично, є частиною майбутнього Статуту відповідної юридичної особи (палати лікарів або фармацевтів), тобто є частково проєктом майбутнього локального акта, а аж ніяк не частиною законопроєкту.

Також дивує юридична безграмотність розробників самого проєкту, складається враження, що кваліфіковані правознавці й не бачили цього документа, за винятком працівників Головного науково-експертного управління апарату Верхов­ної Ради України, які, до речі, надали на першу редакцію законопроєкту негативний висновок, а на другу редакцію висновок відсутній (хоча, зрозуміло, що це не зупинить «реформаторів»).

В Україні існують спеціальні закони, які регулюють функціонування окремих професій, зокрема, Закон України «Про нотаріат», «Про адвокатуру», «Про аудиторську діяльність», «Про сільськогосподарську дорадчу діяльність», «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні» тощо.

Однак ці організації можуть набувати статусу самоврядних організацій, як правило, з метою захисту інтересів своїх членів. Таким організаціям також можуть бути делеговані державою повноваження щодо регулювання певного виду ринку, розроблення і впровадження правил поведінки на таких ринках та/або сертифікації його фахівців, стягнення обов’язкових платежів зі своїх членів, консультаційні права у відносинах з органами держави та деякі інші.

Особи, що займаються вказаними видами діяльності, як правило, відповідно до Податкового Кодексу України, отримують відповідним чином статус так званих «самозайнятих осіб». А якщо розглядати правовий статус провізорів і фармацевтів, то він не підпадає під зазначену категорію.

Крім того, можливість, а в окремих випадках необхідність створення таких організацій передбачено законодавчими актами України, а саме законами України: «Про цінні папери та фондовий ринок», «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг», «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні», «Про інститути спільного інвестування (пайові та корпоративні інвестиційні фонди)», «Про кредитні спілки», «Про недержавне пенсійне забезпечення» тощо.

Наприклад, відповідно до Рішення Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 22.01.2001 р. № 350 «Щодо затвердження Основних засад розвитку саморегулювання на фондовому ринку України», саморегулівна організація створюється і здійснює свою діяльність відповідно до наступних принципів:

• саморегулівна організація — об’єднання професійних учасників ринку цінних паперів, яке створюється згідно з чинним законодавством, за принципом — одна саморегулівна організація з кожного виду професійної діяльності;
• професійний учасник ринку цінних паперів повинен бути членом щонайменше однієї саморегулівної організації;
• відповідно до вимог чинного законодавства щодо сумісництва видів професійної діяльності на ринку цінних паперів професійний учасник може бути членом кількох саморегулівних організацій;
• об’єднання професійних учасників ринку цінних паперів реєструється Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку та набуває статусу саморегулівної організації після внесення запису про неї до державного реєстру, який ведеться Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку;
• саморегулівна організація повинна об’єднувати не менше ніж 25% кількості професійних учасників ринку цінних паперів, які здійснюють певний вид (види) професійної діяльності, за винятком саморегулівних організацій організаторів торгівлі та установ, що здійснюють розрахунково-клірингову діяльність;
• здійснення управління діяльністю саморегулівної організації на демократичних засадах (1 член саморегулівної організації — 1 голос) за умови рівності прав та обов’язків усіх членів;
• відкритості та доступності інформації про діяльність організації для всіх її членів;
• недопущення недобросовісної конкуренції на ринку цінних паперів;
• поєднанні інтересів членів саморегулівних організацій та їх клієнтів з одночасним підвищенням відповідальності за дотримання ними регуляторних вимог.

Аналіз вищезазначеного чинного законодавства дозволяє зробити висновок про те, що за саморегулівними організаціями не закріплена конкретна організаційно-правова форма, лише встановлено, що така організація є неприбутковою.

Закон України «Про цінні папери та фондовий ринок» (ст. 48) регламентує, що об’єднання професійних учасників фондового ринку може об’єднувати учасників, які здійснюють різні види професійної діяльності на фондовому ринку, і має бути зареєстровано в порядку, встановленому Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку.

Умовою прийняття рішення про реєстрацію об’єднання професійних учасників фондового ринку є його відповідність таким вимогам: об’єднання має включати не менше 35% професійних учасників фондового ринку за кожним з видів професійної діяльності, визначених законом, які воно об’єднує; наявність правил і стандартів професійної діяльності на фондовому ринку, що є обов’язковими для виконання всіма членами об’єднання; статус неприбуткової організації; наявність у власності для забезпечення статутної діяльності активів у розмірі не менше 600 тис. грн.

У кожному виді професійної діяльності Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку може делегувати саморегулівній організації такі повноваження: збирання, узагальнення та аналітичне оброблення даних щодо провадження відповідного виду професійної діяльності; проведення перевірок провадження відповідного виду професійної діяльності, дотримання вимог законодавства про цінні папери, правил, стандартів професійної поведінки; подання їй обов’язкового для розгляду клопотання про припинення (зупинення) дії ліцензії на провадження професійним учасником фондового ринку певного виду діяльності; сертифікація фахівців фондового ринку; видача ліцензій особам, які здійснюють професійну діяльність на фондовому ринку.

У даному разі створення саморегулівної організації передбачає фактично об’єднання лише фізичних осіб за професійною ознакою. Проте в іншому нормативно-правовому акті, зокрема в Законі України «Про кредитні спілки» (ст. 24) встановлено, що з метою координації своєї діяльності, надання взаємодопомоги та захисту спільних інтересів кредитні спілки мають право на добровільних засадах створювати асоціації. Місцеві — у рамках однієї адміністративно-територіальної одиниці, якщо членами такого об’єднання є більш як третя частина кількості кредитних спілок, які діють на території такої адміністративно-територіальної одиниці, але в кількості не менше 3 кредитних спілок. Все­українські асоціації — асоціації кредитних спілок, діяльність яких поширюється на територію всієї України за умови, що членами таких асоціацій є кредитні спілки більш ніж з половини адміністративно-територіальних одиниць.

Асоціація кредитних спілок є юридичною особою, має самостійний баланс, банківські рахунки, які відкриваються і використовуються згідно із законодавством у самостійно обраних банківських установах, а також може мати печатки та бланки, власну символіку. Асоціація кредитних спілок утримується виключно за рахунок внесків кредитних спілок — своїх членів і не здійснює підприємницької діяльності, за винятком отримання пасивних доходів у вигляді відсотків, дивідендів, страхових виплат і відшкодувань та роялті.

Наведемо також витяг зі ст. 7 Закону Украї­ни «Про сільськогосподарську дорадчу діяльність». Згідно із цим законодавчим актом за рішенням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері сільського господарства, всеукраїнській громадській професійній організації, яка об’єднує суб’єктів дорадчої діяльності, може бути надано статус саморегульованої організації. Порядок визнання статусу саморегульованої організації центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері сільського господарства, встановлює Кабінет Міністрів України.

Саморегульована організація може: 1) брати участь у розробленні державних цільових програм сільськогосподарської дорадчої діяльності; 2) вести реєстри дорадників, дорадчих служб; 3) здійснювати методичне забезпечення суб’єктів дорадчої діяльності, розробляти і впроваджувати правила їх поведінки; 4) брати участь у професійній підготовці суб’єктів дорадчої діяльності; 5) проводити збір, узагальнення та попередній аналіз інформації про діяльність суб’єктів дорадчої діяльності.

На нашу думку, є сенс більш уважно ознайомитися з практикою діяльності самоврядних (саморегулівних) організацій в Україні та перей­няти їх досвід. Наприклад, як вже зазначалося, без будь-яких репутаційних втрат та зменшення обсягу впливу палати можуть взяти на себе проведення атестацій спеціалістів, що де-факто вже відбувається, але на рівні громадських організацій, і не суперечить законодавчій практиці. Це буде надавати право і можливості вести відповідний реєстр атестованих осіб тощо.

Бажаєте завжди бути в курсі останніх новин фармацевтичної галузі?
Тоді підписуйтесь на «Щотижневик АПТЕКА» в соціальних мережах!