Налагодження гуманітарної допомоги в найтемніші для сучасної України часи

Сучасна концепція гуманітарної допомоги

У широкому сенсі акт надання допомоги людям, які її потребують, у тій чи іншій формі існував протягом усієї історії людства. Це багатовікове та глобальне явище. Філософія, яка приписується гуманітарній діяльності, походить від багатьох систем переконань: концепції християнської благодійності, ісламської традиції закаяту, етичних концепцій поведінки під час війни, створених китайцями, греками та римлянами. Але сучасна концепція та система гуманітарної допомоги, яку ми знаємо зараз як неупереджене, незалежне, нейтральне надання допомоги тим, хто її потребує, існує лише з середини ХХ ст¹.

Низка факторів сприяла розквіту гуманітарних ініціатив: впровадження технологій та індустріалізація, розвиток транспорту та засобів комунікації, великі людські втрати під час воєнних конфліктів.

Після Першої світової війни, під час Паризької мирної конференції, було засновано першу міждержавну організацію з метою розвитку співробітництва, досягнення миру та безпеки — Лігу Націй, яка проіснувала з 1919 до 1946 р. Її функції перейняла Організація Об’єднаних Націй (ООН). У 1948 р. Генеральною Асамблеєю ООН було прийнято Загальну декларацію прав людини. Цим документом започатковано процес створення системи міжнародних стандартів у галузі прав людини.

Після Другої світової війни відбулося різке зростання кількості неурядових організацій. Протягом 4 років їх було створено понад 200². Це можна пояснити багатьма причинами, зокрема збільшенням потреб у постколоніальну епоху, поширенням природних і антропогенних катастроф, дедалі більшою глобалізацією.

Нині, оскільки збройні конфлікти, а також стихійні лиха все ще зачіпають велику кількість людей, сотні неурядових організацій продовжують надавати різноманітну допомогу.

В основі гуманітарної діяльності лежать принципи міжнародного гуманітарного права. Забезпечення права на отримання медичної допомоги та права на здоров’я в умовах збройного конфлікту є одним зі «стовпів» міжнародного гуманітарного права.

Міжнародне гуманітарне право

З 2014 р. Україна стала державою, для якої норми міжнародного гуманітарного права перетворилися з теоретичних знань на життєву необхідність.

Переміщені особи, які залишаються в межах своєї країни (внутрішньо переміщені особи) можуть скористатися положеннями Міжнародних прав людини та міжнародного гуманітарного права (International human rights law та international humanitarian law)³.

Женевські конвенції та додаткові протоколи не дають визначення гуманітарної допомоги, але містять базовий опис прав і обов’язків сторін конфлікту та потенційної ролі гуманітарних установ. Надання допомоги цивільному населенню підпадає під дію IV Женевської конвенції, двох Додаткових протоколів і спільної ст. 3. Це включає постачання продуктів харчування, медичних товарів і одягу (GCIV, ст. 59), а також заходи для захисту цивільних осіб і надання їм допомоги для відновлення від безпосередніх наслідків військових дій або катастроф, а також забезпечення умов, необхідних для виживання (Additional Protocol I, ст. 61).

Гуманітарна діяльність входить до компетенції численних міжнародних організацій. Серед цих організацій є міжурядові (створюються державами), що діють відповідно до свого статуту та наданого для конкретної місії мандату, які визначають статус цих місій і делегацій. До них належить, зокрема, ООН та її установи. Складові системи ООН в Україні представлені 16 фондами, програмами та спеціалізованими установами, серед яких: Всесвітня організація охорони здоров’я (World Health Organization — WHO), Дитячий фонд ООН (United Nations Children’s Fund — UNICEF), Об’єднана Програма ООН з ВІЛ/СНІДу (United Nations Programme on HIV/AIDS — UNAIDS) та ін. Друга група — це неурядові організації, що входять до системи Міжнародного руху Червоного Хреста та Червоного Півмісяця. До третьої групи належать інші різноманітні неурядові організації, що забезпечують підтримку та гуманітарну допомогу населенню в період збройного конфлікту.

До міжнародних неурядових організацій, які діють з гуманітарною місією в період збройного конфлікту, належить широке коло міжнародних неурядових організацій у гуманітарній сфері, серед яких «Лікарі без кордонів» (Médecins Sans Frontières — MSF), Міжнародний медичний корпус (International Medical Corps), Мальтійська Служба Допомоги та ін.

Діяльність міжнародних неурядових організацій визначається законодавством держави реєстрації організації, у ряді випадків укладаються меморандуми про співпрацю між організацією та відповідним міністерством/відомством держави перебування. Важливою умовою ефективної діяльності всіх гуманітарних організацій є координація та співпраця задля надання гуманітарної допомоги.

Гуманітарна допомога має ґрунтуватися на потребах людей, а її єдина мета — слугувати порятунку життів і зменшенню страждань через збройний конфлікт або надзвичайну ситуацію.

Попередньою умовою для надання ефективної гуманітарної допомоги є гуманітарний доступ. Це можливість отримати під час збройного конфлікту або надзвичайної ситуації допомогу і захист, товари і послуги, необхідні для виживання та забезпечення здоров’я у спосіб, який відповідає основним гуманітарним принципам. Гуманітарний доступ надається зі згоди держави або угруповання (недержавної збройної групи), які контролюють територію, де потрібна зазначена допомога. Сучасні збройні конфлікти демонструють, що отримання гуманітарного доступу до цивільного населення в зонах конфлікту стало в багатьох випадках ускладненим.

Відповідальність за гуманітарну кризу в Україні

Під час 11-ї надзвичайної спеціальної сесії Генеральної Асамблеї ООН у березні 2022 р. переважною більшістю голосів схвалено резолюцію «Гуманітарні наслідки агресії проти України». Резолюція є результатом колективних та ґрунтовних зусиль понад двох десятків держав з усіх регіонів світу, співавторами якої виступили 90 країн.

Підтримавши цей документ держави — члени ООН підтвердили виключну відповідальність російської федерації за гуманітарні наслідки агресії проти України, а також засудили порушення агресором міжнародного гуманітарного права. За ухвалення документа проголосувало 140 країн, утрималося — 38, проти були росія, білорусь, Північна Корея, Еритрея та Сирія.

Ухвалений документ містить вимогу до росії негайно припинити обстріли цивільних та об’єктів цивільної інфраструктури, облогу міст та забезпечити безперешкодний доступ для гуманітарного персоналу та для доставки гуманітарної допомоги.

Також під час 75-ї сесії Всесвітньої асамблеї охорони здоров’я (ВООЗ) у травні 2022 р. більшістю голосів прийнято резолюцію, запропоновану Україною та рядом країн-союзників, під назвою «Надзвичайна ситуація у сфері охорони здоров’я України, країн, що приймають та розміщують біженців, спричинена агресією Російської Федерації». 88 країн підтримали резолюцію, 12 — виступили проти, 53 — утрималися.

У резолюції рішуче засуджено військову агресію росії проти України, включаючи напади на об’єкти охорони здоров’я, зареєстровані в системі ВООЗ зі спостереження за фактами нападів на медичні об’єкти.

Також у документі вказано, що агресія росії проти України є винятковими обставинами, які створюють серйозні проблеми для здоров’я населення та мають ширші за регіональні наслідки.

У резолюції висловлено заклик до російської федерації негайно припинити будь-які напади на лікарні та інші заклади охорони здоров’я; поважати та захищати весь медичний і гуманітарний персонал, який виконує винятково медичні обов’язки; поважати та захищати хворих і поранених, у тому числі цивільних, працівників охорони здоров’я та гуманітарної допомоги, відповідно до Женевських конвенцій та норм міжнародного гуманітарного права.

Як погіршувалася гуманітарна ситуація в Україні

За інформацією Управління ООН з координації гуманітарних справ (The United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs — OCHA), на початок 2022 р., до широкомасштабного вторгнення російських військ на територію України, гуманітарної допомоги потребували 2,9 млн осіб на охоплених конфліктом територіях на Сході України (рис. 1). За даними останнього на момент публікації оновлення оперативного зведення OCHA, на кінець 2022 р. загалом гуманітарної допомоги потребували 17,7 млн людей в Україні⁴. Близько 14,5 млн осіб потребували медичної допомоги та лікарських засобів.

Рис. 1. Погіршення гуманітарної ситуації в Україні з 2014 до 2022 р.

Коли у 2014 р. в Донецькій та Луганській областях відбулися підтримувані росією сепаратистські повстання, ООН оголосила надзвичайну гуманітарну ситуацію, і міжнародні організації приєдналися до національних неурядових організацій, щоб надати допомогу переміщеним через бойові дії особам, а також громадянам, які проживали в суперечливих «сірих зонах» навколо лінії зіткнення. У цьому конфлікті постраждали приблизно 3 млн осіб, які потребували гуманітарної допомоги. Потоки такої допомоги для реагування на  ситуацію в Україні досягли піку у 2016 р.⁵ Оскільки конфлікт не стихав, а переговори не принесли розв’язання чи тривалого припинення вогню, зіткнувшись зі скороченням фінансування, міжнародні організації почали переходити до довгострокових програм, орієнтованих на стійкість. Як наслідок, профіль персоналу та програми, які діяли на момент вторгнення у 2022 р., не були такими ж за масштабом і типом досвіду, як під час гуманітарного сплеску у 2014 р.

Напередодні 2022 р., незважаючи на повідомлення про нарощування кількості російських військ біля українського кордону, а також розвіддані про імовірність масштабного вторгнення, не всі вірили, що це справді станеться, ще й у такому масштабі. За даними дослідження UK Humanitarian Innovation Hub, навіть ті організації та кластери, які займалися плануванням на випадок надзвичайних ситуацій, недооцінили ймовірність того, що атака та гуманітарна криза досягнуть таких масштабів. Але навіть якби міжнародний сектор був повністю мобілізований і розгорнутий в Україні, йому все одно було б важко забезпечити необхідне покриття гуманітарних потреб для 17 млн людей.

Український уряд і громадянське суспільство взяли на себе провідну роль у гуманітарному реагуванні. Протягом перших 6 тиж після вторгнення практично вся гуманітарна допомога в Україні була організована та надана місцевими учасниками. Неофіційний сектор допомоги розвинувся органічно. Волонтери об’єднували особисті ресурси, відповідали на вхідні запити про допомогу у своїй місцевості, поступово розширюючи охоплення, наскільки дозволяли ресурси. Ці групи разом з місцевою владою залишаються одними з головних постачальників допомоги.

Як «органічна» гуманітарна відповідь ці волонтерські групи виникали по всій країні, особливо в районах, де бойові дії спричинили переміщення населення та порушення повсякденного життя. Деякі досвідчені українські неурядові організації мали плани на випадок надзвичайних ситуацій і співпрацювали із зарубіжними організаціями ще до широкомасштабного вторгнення, що допомогло їм зібрати кошти на дуже ранній стадії. Міжнародним організаціям, які раніше були присутні в Україні, знадобилося щонайменше 5 тиж, щоб повернутися (у перші дні відомства відкликали свій персонал у західні області або взагалі з країни) та налагодити роботу, перш ніж розпочати будь-яку доставку допомоги.

У перші місяці після повномасштабного вторгнення нагальними гуманітарними потребами стали евакуація, надання допомоги у вигляді їжі, води, притулку, базових побутових речей. У сфері охорони здоров’я критичною була потреба в кисні, травматологічних, хірургічних наборах, основних життєво необхідних ліках, резервних генераторах та паливі для закладів охорони здоров’я⁶.

Нині Україна залучає великий обсяг міжнародної допомоги (рис. 2). Це навіть спричинило занепокоєння у світі, що через те, що значна увага зараз сфокусована на Україні, це може призвести до послаблення уваги та загострення ситуації в інших країнах, де є серйозні гуманітарні проблеми вже довгий час.

Рис. 2. Найбільш фінансовані гуманітарні ситуації у світі за даними UN OCHA Financial Tracking Service у 2022 р.

Гуманітарна допомога: нормативно-правова база в Україні

Законодавство України про гуманітарну допомогу складається із закону України «Про благодійну діяльність та благодійні організації», закону України «Про гуманітарну допомогу» та інших нормативно-правових актів, міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.

Закон України «Про благодійну діяльність та благодійні організації» визначає загальні засади благодійної діяльності в Україні, забезпечує правове регулювання відносин у суспільстві, спрямованих на розвиток благодійної діяльності, утвердження гуманізму і милосердя, забезпечує сприятливі умови для утворення і діяльності благодійних організацій.

Закон України «Про гуманітарну допомогу» визначає правові, організаційні, соціальні засади отримання, надання, оформлення, розподілу і контролю за цільовим використанням гуманітарної допомоги.

Відповідно до цього закону, гуманітарна допомога — цільова адресна безоплатна допомога в грошовій або натуральній формі, у вигляді безповоротної фінансової допомоги або добровільних пожертвувань, або допомога у вигляді виконання робіт, надання послуг, що надається іноземними та вітчизняними донорами з гуманних мотивів отримувачам гуманітарної допомоги в Україні або за кордоном, які потребують її у зв’язку із соціальною незахищеністю, матеріальною незабезпеченістю, важким фінансовим становищем, виникненням надзвичайного стану, зокрема внаслідок стихійного лиха, аварій, епідемій і епізоотій, екологічних, техногенних та інших катастроф, які створюють загрозу для життя і здоров’я населення, або тяжкою хворобою конкретних фізичних осіб, а також для підготовки до збройного захисту держави та її захисту у разі збройної агресії або збройного конфлікту.

Гуманітарна допомога є різновидом благодійництва і має спрямовуватися відповідно до обставин, об’єктивних потреб, згоди її отримувачів та за умови дотримання вимог ст. 3 закону України «Про благодійну діяльність та благодійні організації».

Підставою для започаткування процедури визнання допомоги гуманітарною є письмова пропозиція донора про її надання.

Товари (предмети), що ввозяться (пересилаються) як гуманітарна допомога, підлягають першочерговому безкоштовному спрощеному декларуванню митним органам відповідними установами та організаціями незалежно від форми власності, з обов’язковим проставленням у товаросупровідних документах, вантажних митних деклараціях позначки «Гуманітарна допомога. Продаж заборонено», завіреної печаткою митника.

Відповідальність за якість і безпеку товарів, отриманих у якості гуманітарної допомоги, на підставі висновків відповідних експертиз несе отримувач гуманітарної допомоги. У разі відмови в документальному підтвердженні якості, безпеки та можливості споживання товарів (предметів) гуманітарної допомоги вони повинні бути вивезені за межі України або знищені в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

24.03.2022 р. в Україні прийнято закон України «Про внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України щодо відповідальності за використання гуманітарної допомоги під час дії воєнного стану».

У період збройної агресії росії актуальність вказаних змін важко переоцінити, оскільки до України надсилається велика кількість гуманітарної допомоги від різних країн світу та приватних організацій як у вигляді предметів та товарів, так і у вигляді коштів, благодійної допомоги та пожертв. І в період воєнного стану така допомога обов’язково має доходити до адресатів.

Наразі розпочато роботу над новим законом України «Про гуманітарну допомогу». Планується чітке розподілення гуманітарної допомоги на: допомогу, яку Україна отримує від міжнародних структур та держав; допомогу, яку отримують інституції громадянського суспільства (громадські об’єднання та благодійні фонди) від благодійників з-за кордону; гуманітарну допомогу, яку закуповує держава безпосередньо за кошти бюджету.

Також планують посилити контроль за використанням гуманітарної допомоги. Робоча група при Комітеті Верховної Ради України з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів тісно співпрацюватиме з Тимчасовою слідчою комісією з питань розслідування порушень використання гуманітарної допомоги. Буде розроблено чіткий та простий кейс щодо мінімального звітування про надання гуманітарної допомоги з використанням досвіду розподілення медичної гуманітарної допомоги.

Ввезення гуманітарної допомоги в умовах воєнного стану

У зв’язку з початком повномасштабної військової агресії росії проти України 24 лютого 2022 р. питання безперебійного ввезення товарів, визначених відповідно до закону України «Про гуманітарну допомогу» як гуманітарна допомога, що звільняється від оподаткування ввізним митом (ст. 287, Митний кодекс України), стало надзвичайно актуальним.

Законодавство, яке регулює ввезення гуманітарної допомоги, зазнало чисельних змін задля спрощення та прискорення ввезення з-за кордону життєво необхідних товарів як для військових, так і для цивільного населення.

Відповідно до Постанови КМУ від 1 березня 2022 р. № 174 на період дії воєнного стану Державна митна служба та Державна прикордонна служба мають забезпечувати невідкладний пропуск через державний кордон України гуманітарної допомоги.

26 березня 2022 р. постановою Кабінету Міністрів України № 362 оновлено порядок пропуску гуманітарної допомоги в умовах воєнного стану, розширено та уточнено номенклатуру товарів, які належать до зазначеної категорії. Прийнятою Постановою визначено, зокрема, що на період дії воєнного стану пропуск через митний кордон України гуманітарної допомоги від донорів здійснюється за місцем перетину митного кордону України шляхом подання декларації, заповненої особою, що перевозить відповідний товар, без застосування заходів нетарифного регулювання зовнішньоекономічної діяльності. Товари визнаються гуманітарною допомогою за декларативним принципом без вимоги прийняття спеціального рішення (без прийняття відповідних рішень спеціально уповноважених державних органів з питань гуманітарної допомоги). Таким чином, під час ввезення на територію України гуманітарної допомоги не потрібно отримувати окреме рішення про визнання вантажу гуманітарною допомогою.

Отримувач не обов’язково має бути включеним до Єдиного реєстру отримувачів гуманітарної допомоги.

01.04.2022 р. постановою Кабінету Міністрів України № 396 надано можливість особі, що перевозить гуманітарну допомогу, подавати декларацію митним органам у паперовій або електронній формі.

Відправником вантажу може бути лише юридична чи фізична особа, що надсилає вантаж. Отримувачем гуманітарної допомоги (для загальних категорій товарів) можна вказати: міжнародний склад (хаб); склад (хаб) в Україні; відповідну обласну військову адміністрацію, з якою є попередня домовленість.

Доставка Україною може здійснюватися «Укрзалізницею», «Укрпоштою», «Новою поштою», компаніями, які мають транспортні можливості, а також волонтерами, які приватними автівками довозять товари, у тому числі ліки та інші життєво необхідні речі, в найгарячіші місця, куди не доїжджає ані залізничний транспорт, ані фури.

Джерела надходження медичної гуманітарної допомоги в Україну

У поточних умовах джерела надходження гуманітарної допомоги в Україну є досить різноманітними. Є величезний напрямок отримання гуманітарної допомоги централізовано, а також потік гуманітарної допомоги, який акумулюється та розподіляється на власний розсуд особами, які сприяли доставці гуманітарної допомоги.

Загальну координацію роботи з гуманітарною допомогою здійснює Офіс Президента. Для цього створено Координаційний штаб з гуманітарних і соціальних питань. До цього штабу входить представник Міністерства соціальної політики, щоб координувати дії на найвищому рівні.

Створено широку мережу партнерів із залучення гуманітарної допомоги. Це і зарубіжні партнери, і партнери всередині країни — благодійні фонди, громадські організації, бізнес, а також громадяни.

Побудовано мережу розподільчих хабів гуманітарної допомоги. Хаби створюються в областях, де не ведуться активні бойові дії, на базі установ, які здатні забезпечити організацію роботи, контроль та логістику. Також, коли є декілька центрів розподілу, це знижує ризики, що доставка гуманітарної допомоги людям буде заблокована в разі виникнення активних бойових дій у тому чи іншому регіоні.

Координаційний штаб з гуманітарних і соціальних питань налагодив окрему взаємодію та координацію зусиль із забезпечення ліками з МОЗ України. Зокрема, між МОЗ та Міністерством внутрішніх справ і Збройними силами України налагоджено оперативний обмін ліками.

Міністерство охорони здоров’я та ДП «Медичні закупівлі України» разом з державними органами і волонтерами координує питання надання гуманітарної допомоги, зокрема товарів медичного призначення, для українців.

У наступних публікаціях детально розберемося, як відбувається надходження гуманітарної допомоги медичного спрямування Україні як державі, які етапи вона проходить, як обліковується та розподіляється, як фармацевтичний бізнес допомагав лікарням і громадянам, а також які, на думку ключових стейкхолдерів, існують проблеми у сфері медичної гуманітарної допомоги.

Катерина Дмитрик

¹Рисабек-Сміт Х. (2015) History and Principles of Humanitarian Action, Брайнський університет, США.

²Дейві Е. і співавт. (2013) A history of the humanitarian system, Western origins and foundations. HPG Working Paper, Інститут закордонного розвитку (Overseas Development Institute), Лондон.

³Хайдер Х. (2013) International Legal Frameworks for Humanitarian Action, Бірмінгемський університет, Великобританія.

⁴Оперативне зведення OCHA, останнє оновлення 19 грудня 2022 р.

⁵UK Humanitarian Innovation Hub «Enabling the local response: Emerging humanitarian priorities in Ukraine» (2022).

⁶OCHA «Ukraine: Humanitarian Impact Situation Report (8 March 2022)».

Бажаєте завжди бути в курсі останніх новин фармацевтичної галузі?
Тоді підписуйтесь на «Щотижневик АПТЕКА» в соціальних мережах!