Тендерні закупівлі та громадський контроль

Наталія Шолойко

Про роль громадських організацій, зокрема ТПУ, в проведенні закупівель на державний кошт товарів, робіт та послуг доповів Олег Фадєєв, голова правління Тендерної палати України. Як зазначив доповідач, громадський контроль дозволяє зробити процедуру витрат державних коштів максимально відкритою та прозорою, що, в свою чергу, підвищує довіру громадськості до політики, яка проводиться у сфері державних закупівель. Так, за умов їх проведення під контролем фахових громадських організацій ця процедура перестає бути монополією окремих державних установ чи чиновників. Що стосується цілей та завдань ТПУ, то перш за все вони полягають у сприянні розвитку системи державних закупівель в Україні, прозорості цих процесів, підвищенню ефективності та раціональності витрачання державних коштів, забезпеченню інформаційно-методичного супроводу тендерних закупівель, підвищенню рівня конкурентоспроможності держави на ринку, формуванню сучасної інфраструктури та механізмів державних закупівель, підвищенню професійно-кваліфікаційного рівня спеціалістів, забезпеченню захисту законних прав та інтересів учасників тендерних закупівель, здійсненню громадського контролю за цими процесами. ТПУ також забезпечує розгляд скарг від учасників тендерних торгів і надає відповідні висновки, у тому числі при надходженні запиту від ВР України, народних депутатів, замовника, учасника, контролюючих органів, інших державних органів, громадян чи громадських організацій стосовно дотримання процедур державних закупівель; ефективності використання державних коштів на всіх стадіях закупівлі; проведення відповідного аналізу ринків та цін на товари, роботи і послуги; здійснення правових, економічних досліджень у сфері державних закупівель тощо. Свою діяльність ТПУ провадить у тісній співпраці з органами законодавчої та виконавчої влади різних рівнів.

Що стосується тендерних закупівель у вітчизняній системі охорони здоров’я, то даній проблемі були присвячені доповіді Наталії Шолойко, викладача кафедри організації та економіки фармації Національного медичного університету ім. О.О. Богомольця, та Ігоря Горбасенка, голови правління міжнародної журналістської асоціації «Здоров’я без кордонів», заступника голови правління фундації «Громадський рух «Українці проти туберкульозу».

Як зазначила Н. Шолойко, закупівля лікарських засобів (ЛЗ) для державних установ охорони здоров’я повинна проводитися відповідно до принципів, які прийняті у світовій практиці. Наприклад, у міжнародній системі правил — «Належній практиці закупівлі ЛЗ», — які регламентують обіг ЛЗ, одними з найважливіших є наступні положення:

1. Обов’язки щодо закупівель (вибір, визначення потреби, характеристика продукту, попередній відбір постачальників та оцінка тендерів) доцільно розподілити між різними установами, комітетами і особами. Наприклад:

• вибір ЛЗ — повинен здійснюватися комітетом за національним формуляром або списком основних ЛЗ. До створення такого переліку доцільно залучати фахові громадські організації лікарів різних профілів, провізорів, науковців, економістів, юристів, представників державних регулюючих установ тощо;
• кількісне визначення потреби в ЛЗ — в цьому визначенні повинні брати участь керівники різних підрозділів та закладів системи охорони здоров’я. При цьому необхідно забезпечити використання сучасних наукових підходів для оптимізації відповідних розрахунків та визначення потреби у ЛЗ.
• специфікації на продукцію — повинні бути підготовлені відповідним регулюючим державним органом, причому вимоги до форми специфікації на ЛЗ повинні бути уніфікованими (всі препарати повинні бути розміщені не в алфавітному порядку, а відповідно до однієї з загальноприйнятих фармакотерапевтичних класифікацій);
• попередній відбір постачальників — повинен здійснюватися комітетом із закупівель за участю спеціалістів-консультантів, у тому числі й експертів із забезпечення якості;
• підписання контрактів щодо тендерів — повинно бути віддане на розгляд комітету чи ради з тендерних закупівель, створеним при установі, яка проводить закупівлі. Співробітники органу закупівель, які не входять до складу комітету чи ради з тендерних закупівель, можуть надавати технічні рекомендації, але не повинні мати права голосу при прийнятті рішення про підписання контрактів.

Ігор Горбасенко

2. Процедури закупівель повинні бути прозорими, повністю відповідати викладеним у письмовій формі процедурам, з використанням чітко вказаних критеріїв при підписанні контрактів.

3. Закупівлі повинні плануватися належним чином; також повинен здійснюватися постійний моніторинг цього процесу, який включав би проведення щорічної зовнішньої ревізії державними органами. Так, орган щодо закупівель повинен обов’язково звітувати за такими ключовими показниками: щодо об’єму закупівель, запланованого асортименту, цінової політики, середніх строків доставки замовлень, рівня наданих послуг, частки найважливіших ЛЗ, що є на складах.

4. Закупівлі в державному секторі повинні бути обмежені списком основних ЛЗ або національним/місцевим формулярним переліком.

5. У документах, які стосуються закупівель і тендерів, ЛЗ повинні вказуватися за міжнародною непатентованою назвою (МНН). МНН доцільно використовувати як стандарт для позначення ЛЗ, особливо при закупівлі продукції, яка може бути виготовлена різними виробниками. Тому на етикетках усіх ЛЗ, які закуповуються на державний кошт, повинні бути вказані МНН та патентована назви.

6. Об’єми замовлень повинні опиратися на об’єктивну оцінку реальних потреб. Складання попередніх об’ємів замовлень — це найбільш надійний спосіб для прогнозування і кількісного визначення попиту в перспективі. Так, дані про потреби в лікарських засобах повинні бути належним чином скориговані відповідно до відомих або очікуваних рівнів захворюваності, сезонних факторів, якості медичного обслуговування, навичок призначення ЛЗ і звернень пацієнтів. Необхідно визначити пріоритети в списку закупівель таким чином, щоб це відповідало фінансовим можливостям замовника.

7. Встановлення механізмів для забезпечення належного фінансування закупівель. Необхідно наслідувати принципи належного фінансового менеджменту з метою максимального використання коштів. Ефективні системи фінансового менеджменту мають особливо важливе значення у випадку обмежених фондів і при необхідності визначати пріоритети в закупівлі. Замовник, плануючи свій фінансовий рік, повинен чітко прогнозувати перелік та необхідну кількість ЛЗ на кожен місяць року.

8. Закупівлі повинні здійснюватися в максимальних можливих кількостях з метою забезпечення економії коштів (за рахунок надання постачальниками ЛЗ «оптових» знижок) та створення необхідних запасів продукції. Це стосується як централізованих, так і децентралізованих систем закупівель. Більш масштабного об’єму закупівель можна досягти, якщо звести воєдино об’єми закупівель різних організацій. Такі стратегії дозволяють оптимально використовувати наявні складські приміщення та транспортні можливості, що сприяє управлінню запасами і зменшує перепони на шляху фінансових потоків.

9. Закупівлі в секторі державної охорони здоров’я повинні бути основані на конкурентних методах, за винятком невеликих за об’ємом або екстрених замовлень. Так, якщо якість ЛЗ та надійність обслуговування належним чином забезпечені, то наступним критерієм відбору має бути ціна на продукцію.

10. Члени закупівельної групи (замовники) повинні закуповувати у постачальника (постачальників) весь зазначений у контракті перелік продукції. Зобов’язання щодо єдиного постачальника повинні підлягати постійному контрольному моніторингу. Це є важливим у випадку, коли ціни оговорені централізовано, а замовлення оформляються для окремих медичних закладів.

11. Перспективні постачальники повинні бути попередньо кваліфікованими, а відібрані компанії мають підлягати постійному моніторингу (посткваліфікації) за критеріями, які враховують якість продукції, надійність послуг, термін доставки і фінансову стійкість.

12. Процедури системи закупівель повинні включати в себе гарантії того, що закуплені лікарські засоби мають високу якість та відповідають міжнародним стандартам.

Під час конференції

Всі вантажі, що надходять від постачальників, повинні при отриманні перевірятися. Має бути створена система, яка спонукатиме медичних працівників повідомляти про проблеми через низьку якість продукції. Надання переваги закупівлі лікарських препаратів та виробів медичного призначення у вітчизняного виробника не завжди можна розглядати як доцільне. По-перше, держава ризикує не забезпечити відповідність лікування своїх громадян міжнародним стандартам. По-друге, вітчизняний виробник, знаючи, що при закупівлі аналогічної продукції перевагу буде надано йому, не матиме стимулу, щоб приділяти належну увагу якості своєї продукції, використанню нових сучасних розробок в даному клінічному напрямку.

Ці дванадцять принципів, на думку Н. Шолойко, є мінімальними умовами для роботи надійної та рентабельної системи закупівель лікарських препаратів. Вони повинні застосовуватися як основа для створення стандартних операційних процедур, беручи до уваги конкретні обставини організації та ринкові умови.

Наступний доповідач — І. Горбасенко — довів до відома присутніх своє бачення ролі ТПУ в регулюванні тендерних закупівель у вітчизняній системі охорони здоров’я. На його думку, створення ТПУ є, безперечно, прогресивним фактом і рішучим кроком до європейських стандартів відкритості, прозорості і ділової порядності у взаємовідносинах між державою і бізнесом. Безумовно, діяльність цієї громадської організації є важливою і для вітчизняної системи охорони здоров’я. Які ж функції має виконувати ТПУ в медичному секторі? І. Горбасенко висловив переконаність у тому, що їй доцільно надати права і функції «третейського суду» — бути незалежним експертом у питаннях закупівель, зокрема ЛЗ чи медичного обладнання. Окрім того, ТПУ повинна стати першим прообразом недержавного регуляторного органу (за зразком торгово-промислових палат у Західній Європі). Ідеологія роботи ТПУ повинна бути поширена на рівень областей шляхом створення регіональних тендерних палат, які займалися б зокрема розглядом процедури регіональних тендерних закупівель, у тому числі в системі охорони здоров’я. При цьому є доцільною певна децентралізація управління регіональними тендерними палатами за умови збереження єдності в ідеологічних підходах до питань оцінки закупівель, тобто від форми організації взаємовідносин між «всеукраїнською» ТПУ і регіональними палатами залежить ефективність даного виду громадського контролю за державними закупівлями на національному рівні.

Доповідач виділив низку факторів, які особливо впливають на процедуру тендерних закупівель у вітчизняній системі охорони здоров’я:

• значна кількість ефективних ЛЗ чи високоякісного медичного обладнання, як правило, виробляється за кордоном;
• в Україні є велика кількість виробників однотипних ЛЗ та обладнання («дублювання асортименту»);
• явище «агресивного» лобіювання своїх інтересів певними операторами вітчизняного медико-фармацевтичного ринку; часте залучення до цього процесу різнорівневого «політичного ресурсу».

Який же вихід із цієї ситуації? На думку І. Горбасенка, в першу чергу необхідно укріпити контакти з закордонними організаціями, в тому числі із ВООЗ, щодо можливостей отримання інформації відносно імпортних ЛЗ і обладнання, в тому числі їх цінових і якісних характеристик, та фірм-виробників. Не можна також нехтувати встановленням зв’язків із громадськими та професійними медичними закордонними організаціями для отримання та уточнення потрібної інформації.

ТПУ також доцільно вже зараз звернути пильну увагу на стан державних регіональних закупівель у сфері охорони здоров’я. Все, що підтримує щоденну життєдіяльність закладів охорони здоров’я (ЛЗ, обладнання, продукти харчування, електроенергія, паливно-мастильні матеріали тощо), має бути об’єктом тендерних закупівель і відповідного контролю з боку громадськості. Це ще раз наголошує на активізації роботи з поширення регіональної мережі тендерних палат і підтримки діяльності єдиних тендерних комітетів при місцевих радах.

Разом із тим, як зазначив доповідач, недоліки в системі тендерних закупівель зумовлені не лише суб’єктивним фактором, але й недосконалістю відповідного законодавства. Так, наприклад, в червні цього року в Законі України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» був підвищений поріг застосування тендерних процедур (при закупівлях товарів вартістю до 30 тис. грн. та робіт до 300 тис. грн.). При цьому місцеві ради не можуть зменшувати ці значення, хоча для місцевих бюджетів такі суми є суттєвими і депутати місцевих рад зацікавлені в дотриманні прозорих тендерних закупівель навіть на менші суми.

На завершення свого виступу І. Горбасенко зазначив, що сфера охорони здоров’я населення України як ніяка інша потребує уваги та активної діяльності громадськості щодо закупівель на державні кошти, тому створення відповідних громадських фахових організацій, таких як ТПУ, сприятиме вирішенню цього питання.

Таким чином, на сьогоднішній день можна констатувати, що в Україні процес широкого залучення громадськості до контролю за діяльністю органів влади, зокрема установ системи охорони здоров’я, набирає обертів. У конструктивності та доцільності подібної практики сумніватися не доводиться, адже в багатьох розвинених країнах світу громадським фаховим організаціям дозволено не тільки здійснювати моніторинг процесів, що відбуваються в тій чи іншій галузі, але й самим брати участь у регулюванні її діяльності. n

Олександр Сіроштан,
фото Ігоря Кривінського