Проблеми державних закупівель і нова правова політика

Державні закупівлі — це самостійний механізм регулювання господарських відносин, який застосовується на різних ринках. Він охоплює різні сфери економічної політики держави — антимонопольну, антикорупційну, інвестиційну, інноваційну, зовнішньоекономічну, промислову, розвитку малого підприємництва і ціноутворення. Але Закон України «Про здійснення державних закупівель» від 10.04.2014 р. не відображає правову природу даного явища, чим значною мірою пояснюється нівелювання його господарської корисності в Україні.

6343Розвиток вітчизняного законодавства у сфері державних закупівель перманентно супроводжували проблеми макроекономічного і мікроекономічного порядків.

Закон України «Про здійс­нення державних закупівель» від 01.06.2010 р., який передував новому закону від 10.04.2014 р.,став втіленням корупціогенності та недолугої економічної політики.

До основних негативних рис цього нормативного акта варто віднести наступне:

  • дискримінаційні стосовно учасників підстави зміни істотних умов договору про закупівлю;
  • повідомлення про проведення тендеру не обов’язково оприлюднювалося в мережі Інтернет;
  • тривалі строки проведення закупівельних процедур;
  • великий розмір забезпечень конкурсних пропозицій, що часто перешкоджало участі у торгах представників малого і середнього підприємництва;
  • процедура електронного реверсивного аукціону містила недоліки і підстави для зловживань;
  • наявність широких (неконкретних) підстав для проведення процедури переговорів;
  • не визначено міру відповідальності за неналежне застосування процедур закупівель, як і не встановлено чіткого обов’язку застосування щодо кожної з них;
  • наявність підстав для зловживань у порядку оскарження закупівельних процедур з боку недобросовісних суб’єктів господарювання;
  • неефективна система кваліфікаційного відбору учасників;
  • законодавчі вимоги до підготовки документації конкурсних торгів і технічних специфікацій не враховують специфіки закупівель лікарських засобів, виробів медичного призначення, медичної техніки, медичних послуг;
  • не здійснюється стратегічне планування державних потреб;
  • договори про закупівлю часто укладаються з торговельними посередниками, а замовники в особі органів публічної влади виконують невластиві їм функції, здійснюючи закупівлі;
  • не передбачений належний конт­роль за виконанням договору про закупівлю;
  • є неузгодженості між централізованою та децентралізованою системами державних закупівель та інше.

Все це призводило до неефективного використання дефіцитних матеріально-фінансових ресурсів, монополізації закупівельних ринків і зниження конкуренції, корупційних правопорушень. При цьому суспільні потреби у товарах та послугах не задовольняються своєчасно й у повному обсязі. До того ж придбаваються вони за завищеними цінами й не завжди належної якості. Тобто, даний правовий режим містив усі необхідні передумови для корупції.

Проте відзначимо й деякі позитивні ознаки: заходи підтримки націо­нального товаровиробника (замовник мав право передбачити як один із кваліфікаційних критеріїв — наявність власних виробничих потужностей та/або центрів обслуговування на території України); голова та члени комітету з конкурсних торгів замовника були зобов’язані проходити навчання з питань організації та здійснення закупівель.

Стосовно чинного Закону України «Про здійснення державних закупівель», незважаючи на те, що його ухвалили в новій редакції, суттєвих змін, порівняно з попереднім він не зазнав. Це проявилося в невисокому рівні юридичної техніки, поспішному ухваленні, яке призвело до необхідності через кілька днів вносити нові зміни, незмінній порівняно з попередньою редакцією структурі, збереженні ключових проблемних питань.

Натомість нові виклики ставлять перед Україною складні завдання. Для їх вирішення необхідно повною мірою використовувати регуляторний потенціал цього господарсько-правового механізму, особливо з огляду на те, що державне замовлення скасоване скрізь, крім оборонної сфери.

У новому законі про державні закупівлі були вирішені, принайм­ні частково, такі проблеми: замовник зобов’язаний оприлюднювати повідомлення про проведення тендеру в мережі Інтернет; дещо скорочені строки закупівельних процедур (4–10 днів); вдвічі зменшено розмір забезпечень конкурсних пропозицій учасників; з переліку процедур закупівель усунено електронний реверсивний аукціон та інше.

У той же час варто відзначити найбільш типові актуальні правопорушення у державних закупівлях.

1. Допущені під час складання документації конкурсних торгів.

Багато замовників не встановлюють спосіб документального підтвердження відповідності встановленим кваліфікаційним критеріям. Це призводить до необ’єктивних рішень про відмову учаснику в процедурі закупівлі. Спосіб документального підтвердження відповідності учасників вимогам, встановленим у законі, визначається замовником самостійно. У той же час законом визначена необхідність подання документів, якими підтверджується відповідність лише одному кваліфікаційному критерію — наявність фінансової спроможності. А замовнику надано право визначати документи, якими учасник повинен підтвердити відповідність іншим кваліфікаційним критеріям (у разі їх встановлення), але не в довільній формі, а з посиланнями на встановлені законодавством форми документів та визначенням уповноваженого органу, що їх видає.

2. Встановлення в документації конкурсних торгів дискримінаційних вимог, що призводять до зменшення кола потенційних учасників.

Заявник обмежує вимоги в частині господарської діяльності учасників, наприклад, вимоги щодо можливості подання пропозицій конкурсних торгів виключно платниками ПДВ, необґрунтовані вимоги щодо наявності річного обігу коштів у учасників в дискримінаційних межах, вимоги щодо підтвердження наявності в учасника досвіду роботи з державними структурами, вимоги щодо підтвердження наявності в учасника досвіду постачання не аналогічних предмету закупівлі товарів (послуг), а виключно ідентичних, встановлення вимоги у документації конкурсних торгів щодо оплати послуг консультантів з питань державних закупівель за рахунок учасників. Разом із тим документація конкурсних торгів може містити й іншу інформацію відповідно до законодавства, яку замовник вважає за необхідне до неї включити.

3. Неправомірне відхилення замовниками пропозицій конкурсних торгів, у тому числі:

  • через «формальні порушення» (часто це пропозиції з найнижчою ціною), наприклад, відсутність нумерації аркушів, печатки щодо завіряння копії документа, який подається, тощо. Оскільки законодавством не визначене поняття «формальні порушення», у разі невідповідності пропозиції конкурсних торгів умовам документації така пропозиція може бути легально відхилена;
  • через не передбачені законом підстави встановлення додаткових підстав для відхилення, наприклад, у разі ненадання учасником зразку продукції.

Замовники не відхиляють пропозиції, що не відповідають вимогам документації конкурсних торгів або законодавства, наприклад, якщо пропозиція конкурсних торгів містить документи, строк чинності яких закінчується до дати розкриття пропозицій конкурсних торгів; або якщо замовники не мають можливості при оцінці пропозицій конкурсних торгів перевірити відповідність наданих документів та ін.

4. Часто рішення про проведення процедури переговорів приймається замовниками без документального підтвердження наявності відповідних умов її застосування чи за наявності документів, зміст яких не містить жодного підтвердження цих умов.

Винятковість цієї процедури, на відміну від решти, потребує максимального обґрунтування та об’єктивного документального підтвердження необхідності її застосування як єдиної можливої в конкретному випадку за умов, прямо визначених у законодавстві.

5. Умови господарського договору про закупівлю відрізняються від змісту акцептованої пропозиції.

6. Допуск до оцінювання конкурсних пропозицій, які отримано після закінчення кінцевого строку їх подання, або які змістовно не відповідають умовам тендерної документації, або які подано учасниками, що мають ознаки пов’язаних осіб, або визначено переможцем постачальника, заявка якого підлягала відхиленню, та неправомірне відхилення пропозицій інших учасників.

Поширеними також є випадки, коли замовник, член комітету з конкурсних торгів або пов’язані з ними особи, володіючи правом інтелектуальної власності на винахід, корисну модель тощо, використовують його для отримання корупційних доходів, наприклад, формують плани закупівель, які передбачають придбання об’єктів цивільних прав, реалізація яких тягне за собою сплату роялті правоволодільцю (закупівлі, пов’язані із захистом прав інтелектуальної власності, проводяться шляхом переговорів). У таких випадках, як правило, мають місце антиконкурентні дії замовників та узгоджена поведінка учасників процедур закупівель.

7. Для недобросовісних замовників оптимальним варіантом проведення закупівлі є відхилення пропозицій «непотрібних» претендентів або відміна торгів чи визнання їх такими, що не відбулися, і призначення процедури переговорів (підставою для цього є повторна відміна закупівлі через відсутність достатньої кількості учасників).

Чинне законодавство не містить ефективних засобів публічного контролю за правомірним застосуванням цієї процедури, в результаті чого об’єктивного ринкового відбору не відбувається і товар закуповують за суттєво завищеними цінами, а пропозиції учасників часто відхиляють з формальних підстав.

Також замовники не дотримуються правил щодо конфіденційного розгляду конкурсних пропозицій і надають відповідну інформацію іншим учасникам, завчасно непублічно повідомляють потенційних постачальників про умови запланованого конкурсу. У таких випадках узагальнений алгоритм проведення процедур закупівель складається з наступних етапів:

а) фіктивне обґрунтування завищеної очікуваної вартості предмета закупівлі або наявності в організації господарських потреб у ньому;

б) розробка конкурсної документації відповідно до комерційних ресурсів конкретного суб’єкта господарювання;

в) відхилення пропозицій учасників на підставі невідповідності нормам технічних специфікацій чи іншим параметрам документації з метою визначення переможцем суб’єкта господарювання, з яким замовник узгодив свою поведінку. Як результат, на практиці у процедурах закупівель бере участь невелика кількість підприємств (співвідношення кількості переможців торгів до учасників, які подали пропозиції, в середньому становить 1:3).

8. Замовники не оприлюднюють у встановленому законодавством порядку оголошення про закупівлі, річні плани закупівель, повідомлення про акцепт пропозицій конкурсних торгів, звіти про результати проведення закупівлі або порушують строки їх розміщення, або публікації містять недостовірну інформацію.

9. До складу комітетів з конкурсних торгів входять особи, членство яких законодавчо заборонене, або залучаються експерти, пов’язані з учасниками закупівель, порушується порядок прийняття рішень комітетом.

10. Невідповідність змісту господарського договору звіту про результати проведення закупівлі та річному плану, порушення строків укладення (оприлюднення) і правил оформлення цих документів, підписання договору про закупівлю від імені учасника особою, яка не має відповідної правомочності.

11. Поділ предмета на частини або заниження його вартості для уникнення проведення процедури закупівлі, визначення його не у відповідності з реально існуючими потребами замовника.

12. Недотримання законодавчо встановлених спеціальних підстав застосування закупівельних процедур, у тому числі через їх абстрактність і відсутність заходів господарсько-правової відповідальності за їх неналежне застосування, скорочення нормативних строків їх проведення.

Таким чином, сучасний стан законодавства про державні закупівлі в Україні є перехідним, оскільки внесені зміни швидше є косметичними і відверто недостатніми. Лише комплексні зміни створять передумови для переходу до безпосереднього стимулювання інноваційного розвитку та залучення інвестицій.

На сучасному етапі в Україні доречно виокремити дві найбільш проб­лемні сфери здійснення державних закупівель: охорону здоров’я та національну безпеку й оборону. У сфері охорони здоров’я на перший план виходить правове забезпечення закупівель якісних медичних препаратів, досягнення оптимального співвідношення їх нецінових і цінових ознак.

У зв’язку з тим, що лікарські засоби не можуть бути дешевим товаром (високотехнологічність і витратність фармацевтичного виробництва), необхідно сприяти локалізації виробництва на території України (в рамках політики протекціонізму), впроваджувати механізми реімбурсації, медичного страхування, адже в сучасному світі для кожного здоров’я має бути цінністю, що має грошовий вимір. Стосовно інструментарію державних закупівель, то це — нормативне закріплення додаткових якісних критеріїв та підстав для застосування змішаної системи оцінювання конкурсних пропозицій, розробка типових технічних специфікацій, а також розвиток конкуренції на ринку державних закупівель.

Політика дерегуляції дозвільних та контрольних функцій держави у фармацевтичній сфері та економіці в цілому на сучасному етапі сприймається як основна умова розвитку підприємництва. Проте це питання містить два нюанси: по-перше, до кого перейде делегована державою економічна влада і, по-друге, які саме повноваження мають стати об’єктивно необхідним предметом дерегуляції? Зокрема, у сфері державних закупівель дерегуляція призведе (вже призвела) до нівелювання потужного регулятора економіки. Натомість про раціональну відмову від наглядових (контрольних) функцій не йдеться: Міністерство економічного розвитку і торгівлі (Мінекономрозвитку) Украї­ни, з одного боку, регулює цю сферу, а з другого — контролює під час здійснення моніторингу закупівель шляхом надання рекомендацій з усунення та недопущення правопорушень.

В умовах деіндустріалізованої та імпортозалежної економіки дерегуляція може здійснюватися тільки вибірково, щоб функції держави як регулятора не перейшли до транснаціональних підприємств-монополістів або вітчизняних олігархічних груп. На нашу думку, більш правильно сформулювати вимогу про те, що держава має працювати ефективно.

Тотальна дерегуляція суперечить національним економічним інтересам України, для якої безальтернативною є змішана модель. У цьому контексті варто звернути увагу на деякі рішення МОЗ України щодо дерегуляції ринку, які викликають сумніви стосовно їх відповідності національним інтере­сам, зокрема подоланню імпортозалежності та локалізації виробництва препаратів в Україні.

По-перше, це внесення змін до постанови КМУ «Про заходи щодо стабілізації цін на лікарські засоби і вироби медичного призначення» від 17.10.2008 р., що передбачають запровадження граничної торговельної надбавки до закупівельної ціни лікарських засобів і виробів медичного призначення, що дорівнює чи менше 12 грн., хоча загальновідомими є факти того, що в Україні виробляються переважно низьковартісні препарати, а зниження граничного рівня роздрібних надбавок на регульовані ліки призведе до збитковості аптек.

По-друге, триває громадське обговорення проекту наказу МОЗ України «Про затвердження Порядку припинення дії реєстраційного посвідчення на лікарський засіб», що містить широкі підстави для корупційних зловживань і тільки посилить реальні регуляторні повноваження МОЗ України.

По-третє, Законом України від 20.10.2014 р. № 1707-VІІ пропонуються зміни до ст. 9 Закону України «Про лікарські засоби», згідно з якими після закінчення строку дії реєстраційного посвідчення на лікарський засіб його подальше застосування в Україні не обмежується за умови проходження перереєстрації.

По-четверте, Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про лікарські засоби» щодо удосконалення порядку забезпечення населення лікарськими засобами, призначеними для лікування соціально небезпечних і тяжких хвороб» від 12.08.2014 р. по ряду імпортних препаратів значно спрощено вимоги щодо обсягу наданої реєстраційної інформації, що ставить під сумнів якість препаратів, які поставляються на вітчизняний ринок, особливо враховуючи тактику багатьох виробників з розподілу ринків держав за рівнем якості продукції, що на них поставляється.

У контексті названих змін занепокоєння викликають перевірки єдиного в Україні препарату від гепатиту С Альфапег, що виробляється в Україні за патентованою генно-інженерною біотехнологією повного циклу відповідно до вимог GMP і має позитивні результати застосування. Аналітики пов’язують це з його участю в державних закупівлях. Ухвалення рішень МОЗ України щодо перевірок виробника та клінічної бази, де проводилися дослідження препарату, супроводжувалося активністю громадських організацій, яка є доволі симптоматичною і притаманна так званому тендерному сезону. З огляду на популяризацію останнім часом інститутів громадського контролю, не слід переоцінювати їх регуляторні можливості, оскільки на практиці проявляється схильність до маніпулювання інститутом громадського контролю, використання громадських організацій для тиску на ухвалення індивідуальних чи загальнодержавних рішень.

Для вирішення проблем у сфері державних закупівель необхідно удосконалити систему їх планування та забезпечити контроль за раціональним використанням коштів. Наприклад, однією з причин затримок у закупівлях є відсутність у МОЗ України реальної інформації про потреби закладів охорони здоров’я.

До правових засобів, що мотивуватимуть суб’єктів господарювання до конкурентоспроможної участі в закупівлях, а отже, підвищать стабільність ринку товарів і послуг охорони здоров’я, належить запровадження у рамках системи єдиного реєстру державних закупівель реєстрів замовників і учасників конкурсних процедур на сайті Мінекономрозвитку Украї­ни. Реєстр учасників доцільно організувати за двоскладовим принципом: реєстр добросовісних учасників, до якого включаються документально підтверджені відомості про учасників на підставі їх звернення, та реєстр недобросовісних учасників, до якого включаються документально підтверджені відомості про учасників на підставі мотивованого рішення суду або Антимонопольного комітету України, за наявності певних умов, таких як невиконання (порушення) договору про закупівлю, в тому числі затримки у поставках, постачання товарів, виконання робіт і надання послуг неналежної якості; безпідставна відмова учасника-переможця закупівлі від укладення договору тощо.

Окрім цього, в єдиному реєстрі державних закупівель мають обліковуватися укладені всіма замовниками господарські договори про закупівлі та відомості про істотні умови конт­рактів, їх зміну та особливості виконання сторонами, а також надані учасниками гарантії забезпечення пропозицій конкурсних торгів і виконання договорів про закупівлю (це унеможливить практику фіктивного фінансового забезпечення).

Поряд із необхідністю запровадження в Україні стратегічного планування державних закупівель, доцільно внести зміни до Закону України «Про здійснення державних закупівель» від 10.04.2014 р., якими надати замовникам право укладати договори про закупівлю строком на 5 років (не ототожнювати з рамковими угодами, які також потребують істотної дебюрократизації), що передбачатимуть можливість щорічного коригування обсягів замовлення в межах загальної ціни контракту.

Особливістю господарських відносин закупівель, яка має правове значення в контексті оптимізації мережі замовників у сфері охорони здоров’я, є те, що певні органи публічної влади в організаційно-господарських відносинах виступають як регулятор, а в майново-господарських — як замовник. Таке ускладнення правового статусу не є позитивним, оскільки неможливо ставити знак рівності між діяльністю держави як виразника пуб­лічного інтересу і власника майна. Органи публічної влади зобов’язані ефективно здійснювати покладені на них завдання, а саме: представляти інтере­си суспільства, прагнути досягнути соціального добробуту.

Так, однією з причин дискримінації підприємців є поєднання в одному органі функцій державного управління та здійснення господарської діяльності. За таких умов природним є бажання цих органів створити своїм підрозділам привілейовані умови порівняно з іншими суб’єктами господарювання. Тому з метою унеможливлення конфліктів інтересів у діяльності органів публічної влади в процесі здійснення адміністративно-господарських і майново-господарських функцій на часі створення спеціалізованих замовників, діяльність яких забезпечить концентрацію досвіду здійснення закупівель та уніфікацію практики їх проведення, дасть змогу решті замовників, насамперед органам пуб­лічної влади, раціоналізувати власну діяльність. Також слід запропонувати, по-перше, заборонити здійснення непрофільних закупівель товарів і послуг сфери охорони здоров’я на централізованому рівні, по-друге, створити постійні робочі групи з питань профільного супроводу державних закупівель у структурі всіх замовників сфери охорони здоров’я, по-третє, встановити обов’язковість оприлюднення експертних висновків робочих груп з профільного супроводу державних закупівель на сайті Мінекономрозвитку України, що дасть змогу господарській спільноті отримувати більшу кількість об’єктивної інформації про проведені тендерів.

На сучасному етапі відбувається значне скорочення загального обсягу державних закупівель на тлі масових неплатежів замовників (за три квартали поточного року обсяг фактичних бюджетних видатків на покриття тендерних договорів становив лише 23%). До об’єктивних причин цього належить, насамперед, нестабільність на валютному ринку.

Зазначеній кризі державних фінансів суперечить тенденція до лібералізації законодавства про здійснення попередньої оплати товарів, робіт і послуг, які закуповуються за бюджетні кошти. Це задовольняє інтере­си «постійних» постачальників МОЗ України, які прагнуть максимально подовжити термін легальної 100% попередньої оплати за державними контрактами.

Згідно з постановою КМУ «Про здійснення попередньої оплати товарів, робіт і послуг, що закуповуються за бюджетні кошти» від 23.04.2014 р., до якої вже 6 разів вносилися зміни, попередня оплата проводиться в разі закупівлі: на строк не більше 6 міс: лікарських засобів і виробів медичного призначення; на строк не більше 1 року: вакцин для профілактичних щеплень людей. При цьому вимоги щодо попередньої оплати тільки тих товарів, робіт і послуг, що згідно з договорами про закупівлю передбачається поставити, виконати і надати протягом поточного бюджетного періоду, не поширюється на вакцини для профілактичних щеплень, лікарські засоби, вироби медичного призначення, медичне обладнання. Хоча, наприклад, у попередній постанові КМУ «Питання попередньої оплати товарів, робіт і послуг, що закуповуються за бюджетні кошти» від 09.10.2006 р. стосовно лікарських засобів і виробів медичного призначення строк мав становити не більше 1 міс.

Щодо антикорупційної політики як гарантії цільового використання внутрішніх і зовнішніх інвестицій, то в державних закупівлях вона, передусім, пов’язана із забезпеченням ефективного кваліфікаційного відбору учасників.

З метою усунення негативних явищ на ринку варто запропонувати наступні комплексні зміни до Закону України «Про здійснення державних закупівель» від 01.06.2010 р.:

  • замовники зобов’язані встановлювати відповідність кожного учасника всім законодавчо встановленим кваліфікаційним критеріям, що має підтверджуватися офіційною господарською та фінансовою документацією суб’єктів господарювання;
  • для закупівель у сферах охорони здоров’я та національної безпеки і оборони передбачити можливість встановлення додаткових кваліфікаційних вимог (досвід провадження діяльності з виробництва та реалізації товарів, виконання робіт і надання послуг, які є предметом закупівлі; наявність сертифікатів відповідності суб’єкта господарювання вимогам належної виробничої практики чи практики дистрибуції; інші критерії, які мають бути однозначними і вичерпно визначеними);
  • учасники зобов’язані надавати замовнику інформацію про склад осіб, які володіють істотними частками (25%) в статутному фонді господарської організації, що є учасником процедури закупівлі, із закріпленням гарантій щодо збереження конфіденційності цих відомостей;
  • встановити як підставу для відмови в участі у процедурі закупівлі подання пропозиції конкурсних торгів учасником, який є пов’язаною особою з іншими учасниками процедури закупівлі, генеральним замовником, замовником, його працівниками, уповноваженими на вчинення юридично значущих дій від імені організації, членами комітету з конкурсних торгів, особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування та прирівняними до них;
  • визначити наступні вимоги до членів комітету з конкурсних торгів замовників: особа перед призначенням на посаду члена комітету з конкурсних торгів зобов’язана надати замовнику декларацію, в якій вказати суб’єктів господарювання, яких безпосередньо чи через пов’язаних осіб контролює ця особа та члени її сім’ї; члени комітету з конкурсних торгів, які підпадають під поняття «пов’язана особа», зобов’язані негайно повідомляти замовнику обставини, що свідчать про їх зацікавленість в укладанні договорів про закупівлю з певними учасниками, а також про інші випадки участі пов’язаних осіб у закупівлях.

Незважаючи на надану на початку позитивну оцінку припису ст. 17 Закону України «Про здійснення державних закупівель», відповідно до якого замовник може прийняти рішення про відмову учаснику в участі у процедурі закупівлі, якщо він зареєстрований в офшорних зонах, перелік яких встановлюється КМУ, аналіз розпорядження КМУ «Про перелік офшорних зон» від 23.02.2011 р. свідчить про формалізм зазначеної новації. По-перше, цим документом затверджено перелік із 40 офшорних зон (у світі їх близько 200). По-друге, станом на 01.04.2014 р. за показником «прямі іноземні інвестиції (акціонерний капітал) з країн світу в економіці України» 1-ше місце займає Кіпр (32% або 52,2 млн дол. США), якого немає в списку.

Забезпечення своєчасного задоволення державних потреб, поряд із спеціальними скороченими строками для придбання лікарських засобів, виробів медичного призначення, харчових продуктів, може досягатися як шляхом проведення якісно підготовленої закупівлі, так і застосування переговорної процедури.

Альтернативою переговорній процедурі в контексті оперативності проведення можуть стати електрон­ні торги. В електронній формі може застосовуватися як відкритий, так і закритий формат пропозиції.

Негативне стимулювання до порушень законодавства у сфері державних закупівель здійснює чинна система господарсько-правової відповідальності в зазначеній сфері. За порушення порядку організації та проведення державних закупівель замовники й учасники можуть притягатися до загальних і спеціальних видів юридичної відповідальності. Проте визначені законодавством заходи юридичної відповідальності є недостатніми для гарантування правопорядку. Тому для недопущення протиправних змов, зривів виконання контрактів, поряд із посиленням відповідальності за порушення законодавства про захист економічної конкуренції, доцільно встановити господарсько-правові санкції в Законі України «Про здійснення державних закупівель» від 10.04.2014 р.

У зв’язку з цим слід запропонувати такі зміни до законодавства:

  • запровадити спеціальну форму звітності для замовників на етапі виконання господарських договорів про закупівлю, на підставі якої буде проводитися проміжний і підсумковий аналіз ефективності розміщення замовлення;
  • прямо закріпити, що розміщення інформації про закупівлі на веб-порталі Мінекономрозвитку України здійснюється безоплатно;
  • для врівноваження інтересів замовників та учасників передбачити спеціальні заходи впливу на замовників, які прострочують виконання зобов’язань за договорами про закупівлю, що часто трапляється на практиці (прострочка платежів до півроку), внаслідок чого в умовах недоступності кредитних ресурсів і фактичної відсутності державної підтримки виникає загроза неплатоспроможності постачальників;
  • визначити законодавчо закритий перелік формальних порушень у закупівлях і вказати, що лише на підставі їх допущення належно підготовлена конкурсна пропозиція не може бути відхилена замовником;
  • передбачити накладення АМКУ на замовників адміністративно-господарських штрафів за непроведення конкурсних процедур за наявності на те підстав чи проведення з порушеннями законодавства;
  • заборонити укладання додаткових угод до договору про закупівлю, за якими передбачається збільшення видатків державних кош­тів, та інші.

Адміністративне оскарження закупівельних процедур є розповсюдженою причиною необґрунтованих затягувань у поставках продукції для суспільних потреб. У вересні–жовтні 2014 р. для потреб державного оборонного замовлення було проведено понад 600 тендерів, 150 з яких було скасовано. Оскарження закупівель триває близько 3 міс. Часто недобросовісні замовники власні помилки в організації закупівлі пов’язують із оскарженням процедур закупівель, що є законним правом зацікавлених осіб. Таким чином, з метою удосконалення порядку оскарження процедур закупівлі варто сформулювати такі пропозиції до законодавства:

  • встановити пільги по сплаті збору за подання скарги до АМКУ для малих підприємств;
  • поняття «суб’єкт оскарження» в органі оскарження звузити до замовників чи учасників конкретної процедури закупівлі, яка є предметом оскарження;
  • для розгляду скарг на порушення проведення процедур закупівель у сферах державного оборонного замовлення і охорони здоров’я закріпити максимально скорочені строки.

Стосовно спеціальних правових засобів державних закупівель, спрямованих на безпосереднє стимулювання інноваційного розвитку, то вони не виступають засобами надання непрямої державної підтримки чи дискримінації за територіальною ознакою. До таких правових засобів варто запропонувати віднести наступні:

  • на загальнодержавному рівні затвердити частку інноваційної продукції в загальному обсязі закупівель замовників, яку вони зобов’язані придбати протягом строку виконання стратегічного (річного) плану, а також затвердження переліків товарів, робіт і послуг, закупівля яких здійснюється генеральними замовниками в особливому (пільговому) порядку в іноземних чи вітчизняних учасників для розподілу зацікавленим суб’єктам господарювання — одержувачам такої підтримки;
  • передбачити можливість укладання замовниками договорів про закупівлю на більш тривалий строк (до 5 років), якщо їх предметом є інноваційна продукція за переліком, затвердженим КМУ;
  • надання замовникам права шляхом проведення переговорів висувати учасникам, з якими укладено рамкову угоду, вимогу про заміну предмета закупівлі на інноваційну продукцію тієї ж товарної групи;
  • передбачити можливість покладення обов’язку з оцінювання пропозицій конкурсних торгів на незалежну аудиторську компанію чи спеціально створену комісію, до складу якої увійдуть учасники ринку;
  • надання замовникам права розміщувати державні замовлення у кількох постачальників одночасно в рамках однієї процедури закупівлі (не за окремими лотами), якщо предметом договору є інноваційна продукція, та інше.

Розвиток внутрішнього ринку, індустріалізація, а відтак і вирішення соціально-економічних проблем неможливі без ефективного захисту національного товаровиробника. Проте зі вступом до СОТ і підписанням Угоди про асоціацію між Україною та ЄС інструментарій тарифного і нетарифного захисту вітчизняного ринку в умовах зростаючої транснаціональної конкуренції було суттєво обмежено.

Також відповідно до Угоди про асоціацію між Україною та ЄС класичні протекціоністські заходи у сфері державних закупівель підпадають під заборону. З огляду на це, необхідно, по-перше, викласти кваліфікаційний критерій «наявність обладнання та матеріально-технічної бази» у попередній редакції «наявність обладнання та матеріально-технічної бази, у тому числі власних виробничих потужностей та/або центрів обслуговування на території України», по-друге, стимулювати придбання високотехнологічної продукції, навіть якщо це буде інвестиційний імпорт, на основі критеріїв, не пов’язаних із територією походження постачальників (малі підприємства, фермерські господарства тощо).

У сучасних умовах невикористання комплексу правових засобів, що запроваджують непряму економічну підтримку вітчизняних учасників процедур закупівель, штучно знижує господарсько-корисний потенціал закупівель як засобу державного регулювання господарських відносин, призводить до зростання імпортозалежності ринку державних закупівель України, зменшення кількості інноваційної продукції в загальному обсязі закупівель (звуження сфери використання цієї продукції в народному господарстві). На відміну від України провідні держави світу активно використовують протекціоністські можливості механізму закупівель.

Залежно від виду й обсягів придбаних товарів, робіт і послуг державні закупівлі поділяються на ті, що здійснюються для матеріально-технічного забезпечення поточних потреб замовників, та для економічного стимулювання розвитку галузей народного господарства. Залежно від того, чи набуває суб’єкт — одержувач державної підтримки правового статусу учасника конкурсної процедури, закупівлі поділяються на дві групи:

1. Економічна підтримка надається у формі збільшення поточних чи встановлення гарантованих обсягів придбання державою товарів, робіт і послуг або іншим законним способом (за винятком прямої підтримки), сенс якої полягає в підвищенні попиту з боку держави саме на вітчизняну продукцію: встановлення пріоритетності здійснення державних закупівель певних видів продукції чи у груп суб’єктів господарювання або застосування преференційних поправок до ціни пропозицій конкурсних торгів, запровадження обов’язкових для виконання замовниками нормативів (квот) здійс­нених закупівель як за предметом (товарами, роботами чи послугами), так і за видами постачальників.

2. Держава забезпечує підприємства товарами (роботами чи послугами), які були закуплені в порядку конкурсних процедур як у вітчизняних, так і іноземних підприємств на пільгових умовах (держава повністю чи частково сплачує вартість товару): придбання товарів, робіт, послуг, що підпадають під категорію «інвестиційний імпорт», ліцензій в іноземних суб’єктів господарювання на виготовлення імпортозаміщуваної продукції, інноваційних товарів, виробничого обладнання або технологічних ліній та встановлення пільгового режиму компенсацій їх вартості одержувачами, затвердження державної програми закупівель інноваційного обладнання для вітчизняних фармацевтичних підприємств на умовах фінансового лізингу. Товарна форма підтримки, що мінімізує ризики зловживань, які мають місце під час прямого фінансування, може надаватися одержувачу безоплатно за певних умов (розвиток матеріально-технічної бази, штат працівників відповідної кваліфікації, видатки на наукові дослідження та розробки) чи зобов’язаннями (збільшення зайнятості, проведення модернізаційних заходів), або за меншу ціну, коли держава компенсує частину вартості.

Андрій Олефір, кандидат юридичних наук, асистент кафедри цивільного, господарського та екологічного права Полтавського юридичного інституту Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого

Комментарии

Нет комментариев к этому материалу. Прокомментируйте первым

Добавить свой

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

*

Другие статьи раздела


Последние новости и статьи