Ринкове саморегулювання господарських відносин у сфері охорони здоров’я

У контексті децентралізації державного управління у сфері охорони здоров’я в українському суспільстві постає питання про доцільність перегляду організаційно-господарських повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування.

В.Пашков

Сьогодні господарську компетенцію органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо організаційно-господарських повноважень у сфері охорони здоров’я характеризують такі ознаки: 1) в системі органів виконавчої влади: на найвищому рівні головним органом загальної компетенції з галузевою спеціалізацією є МОЗ, що реалізує державну політику та здійснює державне управління у галузі охорони здоров’я; на місцевому чи територіальному рівні діють органи виконавчої влади загальної компетенції — місцеві державні адміністрації з органами спеціальної галузевої компетенції — управліннями охорони здоров’я, які керують організаційною і методичною роботою всіх закладів охорони здоров’я з питань надання лікувально-профілактичної допомоги та забезпечення санітарно-епідемічного благополуччя населення і підзвітні та підконтрольні відповідному міністерству, а також виконують функцію управління комунальними закладами охорони здоров’я, крім віднесених до виключних повноважень обласних і районних рад, що є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ і міст, і з цих питань підзвітні та підконтроль­ні відповідним радам; 2)?у системі органів місцевого самоврядування: в обласних та районних радах до власної виключної компетенції, що стосується сфери охорони здоров’я, належать питання прийняття у ме­жах, визначених законом, рішень щодо боротьби з епідеміями, а також управління об’єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що знаходяться під управлінням районних та обласних рад, зокрема прийняття та звільнення їх керівників, а також делегування відповідних повноважень обласним та районним адміністраціям з подальшим їх звітуванням. На рівні територіальних громад сіл, селищ та міст в особі їх виконавчих органів до галузевої власної компетенції належать питання прийняття у межах, визначених законом, рішень щодо боротьби з епідеміями, а також повноваження з управління закладами охорони здоров’я, що є власністю територіальних громад, до делегованої — забезпечення у межах наданих повноважень доступності та безоплатності медичного обслуговування на відповідній території. Тобто публічна власність була зав­жди і у всіх державах, проблема тільки в обсязі та забезпеченні ефективності управління нею. Але практика застосування господарського законодавства в контексті організаційно-господарських повноважень свідчить про відсутність достатньої якості цих повноважень. І це не дивно, адже нині, зокрема у сфері охорони здоров’я, залишається невирішеним ряд питань, у тому числі як самоврядних, так і делегованих державою різним недержавним організаціям.

На особливу увагу науковців в умовах реформування сфери охорони здоров’я, руйнування ознак управлінської вертикалі заслуговують, перш за все, проблеми делегування державою повноважень саморегулюючим організаціям. Ця тематика й сьогодні залишається недостатньо вивченою.

В Конституції Україна визначена як соціальна держава, її політика спрямована на забезпечення охорони здоров’я громадян, отже, вона має створювати умови для надання безоплатної медичної допомоги та якісного медичного обслуговування, для чого за допомогою медичних стандартів слід встановити обов’язковий пакет безоплатних медичних послуг, що надаються державними та комунальними закладами охорони здоров’я, а також гарантії якісного медичного обслуговування; забезпечувати єдині можливості для отримання медичної допомоги із підвищеним рівнем гарантій для незахищених верств населення; запровадити державне замовлення на медичну допомогу, яка складається з комплексу медичних послуг. Для цього необхідно застосовувати певні механізми впливу на відносини у галузі охорони здоров’я, а саме: прийняття нормативно-правових актів, спрямованих на практичне втілення можливостей державного регулювання за окремими напрямками; організувати діяльність органів управління та контролю, що на практиці реалізують вимоги законодавства щодо охорони здоров’я; використовувати засоби регуляторного впливу, передбачені ст. 12 Господарського кодексу України (ГК), — державного замовлення, ліцензування, сертифікації і стандартизації, надання інвестиційних, податкових та інших пільг, цільових інвестицій тощо.

Отже, надаючи приватним інтересам щодо охорони здоров’я громадян загальносоціальної спрямованості, публічне право формує в суспільстві своє­рідний простір, у межах якого створюються умови дії приватного права. Публічне право формує і закріплює загальні принципи правотворчості й правозастосування, встановлює загальні правозахисні процедури, зміст яких в остаточному варіанті відповідає приватним інтересам, оформленим у нормах приватного права. Організаційно-правовою формою забезпечення охорони здоров’я можна вважати діяльність держави в особі її органів та територіальної громади в особі органів місцевого самоврядування, спрямовану на забезпечення пуб­лічних інтересів шляхом використання переважно господарсько-правових засобів впливу на відносини та поведінку господарю­ючих суб’єктів, що систематично здійснюють платну медичну та фармацевтичну діяльність, і негосподарюючих суб’єктів, які здійснюють таку ж діяльність на безоплатній основі та фінансуються з Державного бюджету. При цьому правову основу організаційно-господарських повноважень у сфері охорони здоров’я становлять функції управління, що здійснюється за допомогою прямих та непрямих засобів, контролю та застосування адміністративно-господарських санкцій.

З метою реалізації своїх функцій, які конкретизуються через інтереси захисту прав окремих територіальних громад та забезпечення загальних публічних інтересів, державні органи і органи місцевого самоврядування на підставі чинного законодавства використовують відповідні форми і методи діяльності, які відображені у відповідних управлінських діях. На жаль, іноді у процесі практичної діяльності в галузі охорони здоров’я перед органами державної виконавчої влади та виконавчими органами відповідних рад за наявності єдиної загальної мети, спрямованої на захист прав громадян, можуть стояти різні завдання та цілі.

Тому успішне функціонування органів державної виконавчої влади і їх взаємодія з органами місцевого самоврядування, а також належна реалізація господарської компетенції зазначених структур, спрямованої на забезпечення здоров’я громадян, залежить від комплексності правового регулювання відповідних суспільних відносин. У цьому контексті важливим є вирішення на законодавчому рівні проб­лем взаємодії органів державної виконавчої влади із самоврядними органами. Система правових регуляторів діяльності комунальних закладів охорони здоров’я неможлива без активної участі цих структур, проте зазначені органи у процесі виконання своїх управлінських функцій створюють один одному перешкоди, що негативно впливає на захист права громадян на охорону здоров’я. Через ці підстави правознавці та організатори сфери охорони здоров’я все частіше звертають увагу на факти впровадження так званої стратегії саморегулювання, яка передбачає наявність делегованих державою повноважень, що дозволяють певним фізичним чи юридичним особам встановлювати норми професійної поведінки для своїх працівників. Зазначена система може мати як приватну, так і державну форму, тобто з/без зобов’язань перед державою. Найбільш прийнятною формою, вважає В.М. Рудий, є державне делегування повноважень у сфері охорони здоров’я професійним організаціям, коли професіонали-медики фактично здійснюють контроль системи охорони здоров’я за допомогою кодексів професійної етики, котрі дозволяють запобігти як надмірному, так і недостатньому обсягу надання медичних послуг (Рудий В.М. Законодавче забезпечення реформи системи охорони здоров’я в Україні, 2005).

Сьогодні в Україні будь-які професійні об’єднання повинні функціонувати в межах Закону України «Про об’єднання громадян», але для створення у сфері охорони здоров’я об’єднань, які мали б відповідні делеговані державою повноваження, цього недостатньо. У більшості розвинених країн саме професійним об’єднанням делеговані повноваження щодо акредитації закладів охорони здоров’я, яка, по суті, передбачає більш високі стандарти, ніж зазначені в умовах ліцензування, а також атестації спеціалістів у межах кваліфікації, визначеної державою. У науковій літературі виділяється форма реалізації державної економічної політики, що як гармонізатор економічних інтересів передбачає механізм саморегулюючої організації. Це переважно сфера приватноправового регулювання, проте держава стимулює створення суб’єктами господарювання саморегулюючих організацій з делегуванням їм окремих регуляторних повноважень, що зазвичай входять до компетенції відповідних органів державної виконавчої влади. Зазначене не заперечує можливості делегування окремих регуляторних повноважень, що входять до компетенції органів державної виконавчої влади, також створеним громадянами та колективами таких організацій, як професійні громадські об’єднання. Це, на нашу думку, за аналогією права відповідає вимогам ст. 5 ГК в частині регламентування того, що правовий господарський порядок в Україні формується на основі оптимального поєднання ринкового саморегулювання економічних відносин суб’єктів господарювання та державного регулювання макроекономічних процесів, враховуючи конституційну вимогу відповідальності держави перед людиною за свою діяльність. Найбільш характерними самоорганізаційні засади є для сфери регламентації майнових відносин. Само­організаційна активність їх учасників полягає, зокрема, у можливості здійснення ними індивідуального регулювання та саморегулювання відносин за їх участю.

Таким чином, правовий господарський порядок в Україні формується на основі оптимального поєднання ринкового саморегулювання економічних відносин суб’єктів господарювання та державного регулювання макроекономічних процесів, виходячи з конституційної вимоги відповідальності держави перед людиною за свою діяльність. Проте в контексті господарського законодавства для отримання системного підґрунтя правового забезпечення діяльності саморегулюючих організацій необхідно забезпечити виконання таких умов: наявність чітко сформульованої на правовому рівні державної економічної політики в конкретному секторі ринку, що передбачає можливість впровадження саморегулюючих інституцій; наявність волі суб’єктів господарювання об’єднатися в подібні організації і добровільно підкорятися примусовим засобам саморегулювання, що інколи є власне засобами державного регулювання, які застосовуються не органами державної влади, а делеговані ними саморегулюючій організації; наявність реальної передачі або делегування повноважень щодо застосування регуляторних засобів від компетентних уповноважених органів таким саморегулюючим організаціям, а також визначення оптимальної конфігурації таких пов­новажень; необхідною теоретичною та практичною передумовою впровадження саморегулюю­чих організацій є визначення співвідношення категорій «професійна діяльність» та «підприємницька й господарська діяльність», що дасть можливість чітко з’ясувати питання про види саморегулюючих організацій, обсяг їх правосуб’єктності та господарської компетенції, правову природу відносин зі своїми членами та державою.

Зазначене дає підстави стверджувати, що серед суб’єктів приватного права можна виокремити такий тип саморегулюючих організацій, як громадські професійні організації, котрим можуть бути делеговані відповідні механізми реалізації публічних інтересів у вигляді акредитації закладів охорони здоров’я та атестації спеціалістів у сфері охорони здоров’я, що потребує підготовки проекту Закону України «Про професійне медичне та фармацевтичне самоврядування». Але в цьому випадку варто ставити питання про доцільність передбачення на законодавчому рівні відповідальності за невиконання саморегулюючими організаціями делегованих державою повноважень.

Беззаперечним є те, що управлінська діяльність органів місцевого самоврядування щодо управління комунальними закладами охорони здоров’я має суттєву схожість з державним управлінням, насамперед — це владно-управлінська діяльність, спрямована на повне і своєчасне втілення в життя суспільних потреб та інтересів, які мають окремі, власні ознаки, за допомогою котрих її можна розглядати як окремий самостійний різновид владно-управлінської діяльності.

Інша ситуація складається при розгляді повноважень виконавчих органів сільських, селищних і міських рад (глава 2 Закону України «Про місцеве самоврядування»). Так, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження з управління закладами охорони здоров’я, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам тощо (ст. 32 вищезазначеного закону). Як правило, ці функції в зазначених радах виконують відповідні відділи охорони здоров’я. При цьому голова сільської, селищної та міської ради одноособово призначає і звільняє з посад керівників підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідних територіальних громад (ст. 42). Тобто, розглядаючи питання управління комунальними закладами охорони здоров’я, а саме лікувально-профілактичними і аптечними, можна погодитися з думкою, що управлінська діяльність органів місцевого самоврядування відзначається суттєвою схожістю з державним управлінням владно-управлінською діяльністю, яка спрямована на повне і своєчасне втілення у життя суспільних потреб та інтересів, і водночас характеризується окремими, власними ознаками, за допомогою котрих її можна розглядати як окремий самостійний різновид владно-управлінської діяльності. Проте необхідно зазначити, що органи місцевого самоврядування поряд з органами виконавчої влади беруть участь у реалізації на місцевому рівні єдиної системи функцій держави. Це зумовлено тим, що у суспільній практиці немає якихось особливих видів діяльності, притаманних лише органам місцевого самоврядування. Адже останні здійснюють управління практично в одних і тих самих сферах суспільного життя, що й органи державної влади. Але, на жаль, якісне виконання зазначених функцій з боку структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій при управлінні комунальними закладами охорони здоров’я неможливе без дієвих важелів впливу на посадових осіб цих закладів.

Крім того, відсутність достатніх важелів впливу на управління комунальними закладами охорони здоров’я тягне за собою недотримання з боку органів місцевого самоврядування державних гарантій у галузі охорони здоров’я та порушення прав територіальних громад на якісну медичну допомогу, що пов’язано із зменшенням кількості комунальних закладів при створенні господарських товариств через порушення частини 2 ст. 49 Конституції України. Тому в питаннях управління комунальною власністю виникає більше проблем порівняно з управлінням об’єктами державної власності внаслідок недостатності і суперечливості законодавчого регулювання цих питань та відсутності їх взаємозв’язку з регулюванням створення господарських товариств.

Слід зазначити, що державні органи виконавчої влади є основним, але не єдиним інструментарієм реалізації державної політики у галузі охорони здоров’я. Суспільство, в рамках якого функціонують державні органи, бере участь у розробленні та прийнятті державних рішень шляхом створення виконавчих органів відповідних рад. Але все-таки більш вагомі функції щодо управління комунальними закладами охорони здоров’я мають недержавну природу і безпосередньо пов’язані з функціями органів місцевого самоврядування. Прикладом є повноваження відповідних відділів селищних та місцевих рад щодо управління закладами охорони здоров’я. Основна мета діяльності зазначених органів — забезпечення інтересів держави та відповідних територіальних громад, пов’язаних зі здоров’ям громадян, їх головне завдання — розроб­лення, координація та контроль за виконанням державних програм з розвитку охорони здоров’я, зокрема профілактики захворювань, надання медичної допомоги, розвитку медичної та фармацевтичної промисловості, а також організації надання комунальними закладами охорони здоров’я безоплатної медичної допомоги населенню та медичної допомоги в невідкладних і екстремальних ситуаціях, розроблення заходів щодо профілактики і зниження захворюваності, інвалідності та смертності населення.

Крім того, вважаємо, що при тлумаченні ст. 24 ГК системно з іншими законодавчими актами, враховуючи те, що Конституція України допускає делегування повноважень обласних і районних рад обласним і районним державним адміністраціям, необхідно внести уточнення в поняття «система організаційно-господарських повноважень», яке має включати можливість управління у комунальному секторі економіки, також з боку уповноважених органів державної виконавчої влади.

Таким чином, господарську компетенцію органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо управління комунальними закладами охорони здоров’я можна вважати способом реалізації державної політики у сфері охорони здоров’я. Для належної реалізації господарської компетенції органами виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо управління комунальними закладами охорони здоров’я доцільно на рівні обласних та районних рад створити виконавчі органи, які будуть у змозі під наглядом органів державної виконавчої влади реалізовувати державну політику щодо галузі охорони здоров’я при дотриманні спільних інтересів територіальних громад. Вважаємо, що законодавцям, науковцям і працівникам необхідно переглянути організацію та правове забезпечення діяльності уповноважених органів державної влади та виконавчих органів місцевого самоврядування у системі органів охорони здоров’я. Реалізація цього підходу дозволить упорядкувати законодавство України щодо реалізації державної політики у сфері охорони здоров’я, підвищити рівень соціальних гарантій, спрямованих на забезпечення здоров’я громадян.

В.М. Пашков,
доцент Полтавського факультету
Національної юридичної академії
імені Ярослава Мудрого, кандидат юридичних наук?

Коментарі

Коментарі до цього матеріалу відсутні. Прокоментуйте першим

Добавить свой

Ваша e-mail адреса не оприлюднюватиметься. Обов’язкові поля позначені *

*

Останні новини та статті