Державне регулювання діяльності в галузі охорони здоров’я

Розвиток відносин у галузі охорони здоров’я протягом останніх років, на жаль, не можна вважати стабільним. Це наслідок неправильного розуміння та стереотипів щодо впровадження ринкових відносин, відсутності дієвих форм державного регулювання галузі. Дослідники галузі підкреслюють, що існуючі моделі охорони здоров’я більшості країн світу грунтуються на ринковому принципі: потреба — задоволення потреби — прибуток — стимулювання потреби — потреба. Таким чином, сучасні медицина, фармацевтична промисловість та інші асоційовані галузі економіки як суб’єкти господарювання безпосередньо зацікавлені у збільшенні потреби в медичній допомозі [1]. Але в контексті розгляду права на охорону здоров’я варто торкнутися і надзвичайно болючої проблеми збереження генофонду українського народу, розв’язання якої відповідно до ст. 16 Конституції України є обов’язком держави [2]. Перелік економічних функцій держави свідчить, що її економічна роль припускає діяльність з регулювання в цілому усіх секторів економіки як єдиної системи. Беззаперечним є факт дер­жавного регулювання економіки в будь-якій країні. А існуючий в економічно розвинутих країнах сприятливий стан з динамікою тривалості життя лише незначною мірою пов’язаний з успіхами безпосередньо в медицині, в основному це пояснюється жорсткими та ефективними заходами органів державної влади [3].

Віталій Пашков

Віталій Пашков

Проблема впливу держави на зміст і форми економічних ринкових відносин та його адекватного правового забезпечення була і залишається центральною не тільки для господарсько-правової науки, але й певною мірою для всієї юридичної науки як такої. Натомість Д. Задихайло зазначає, що державна економічна політика реалізується через застосування державою окремих відносно усталених комплексів засобів приватно-правового та публічно-правового регулювання [4]. На думку Ганса Кельзена, типовим прикладом публічно-правових відносин є адміністративний указ, запроваджена через адміністративний орган індивідуальна норма, за допомогою якої того, кому адресовано цю норму, юридично зобов’язують поводитися відповідно до указу. Однак тут треба пам’ятати, що правові функції, тобто створення й застосування норм державного правового порядку, здійснюється не лише центральними органами, а й у децентралізованих процесах — як, наприклад, вироблення загальних правових норм шляхом узвичаєння, а також індивідуальних і загальних правових норм за допомогою правочину. При цьому створені шляхом узвичаєння чи правочину правові норми не визначаються як вироблене державою право. Діяльність, яку називають управлінням державою, зводиться значною мірою до законодавства й судової практики, власне, до правової функції — у вужчому розумінні до створення й застосування правових норм [5]. Відповідно до ст. 12 Основ законодавства України про охорону здоров’я від 19.11.1992 р. (далі — Основ), охорона здоров’я — один із пріоритетних напрямів державної діяльності. Держава формує політику охорони здоров’я в Україні та забезпечує її реалізацію. Законодавство України про охорону здоров’я базується на Конституції України і складається з Основ та інших прийнятих відповідно до них актів законодавства, що регулюють суспільні відносини в галузі охорони здоров’я (ст.1 Основ). З конституційного визначення України як соціальної держави, політика якої спрямована на створення умов щодо забезпечення гідного рівня життя людини, і положень ст. 49 Конституції України, згідно з якими обов’язками держави є забезпечення права громадян на охорону здоров’я, а також державних програм соціального розвитку, на державу покладаються зобов’язання перед суспільством щодо використання всіх засобів державного регулювання галузі. В загальній теорії права та в галузевих дослідженнях одностайно визнається, що суб’єктом правового регулювання може бути лише держава в особі її органів або уповноважених нею установ. Отже, правове регулювання в галузі охорони здоров’я фактично складається з двох взаємопов’язаних частин, а саме: правового регулювання організації охорони здоров’я та правового регулювання здійснення права на охорону здоров’я. Взаємозв’язок та взаємовизначеність цих двох частин зумовлюють необхідність їх органічного та послідовного розвитку [6]. Тому головна функція державного регулювання охорони здоров’я України наразі полягає у створенні правової основи комплексних засобів правового характеру, в тому числі у створенні правової основи економічних відносин в умовах реформування галузі, враховуючи надмірність функцій держави з забезпечення безоплатної медичної допомоги, що дозволяє налагодити стійку систему забезпечення права на здоров’я. Важливим напрямом посилення і розширення публічно-правового регулювання в галузі охорони здоров’я має бути реалізація прав громадян на гарантований рівень охорони здоров’я.

Чинне законодавство України не містить цілісного механізму державного регулювання ринкових економічних відносин, окрім сукупності окремих нормативно-правових механізмів застосування державою тих чи інших регуляторних засобів, таких як ліцензування, порядок регулювання цін та тарифів, встановлення спеціальних режимів господарювання тощо. При цьому важливо звернути увагу на проблему неможливості досягнення свого функціонального призначення кожним засобом регулювання у разі, якщо дія різноманітних засобів регулювання автономна, а повинна бути одночасною. Наприклад, фактично не вивчена проблема співвідношення регуляторних функцій ліцензування та сертифікації товарів і послуг [4]. У зв’язку з цим можна припустити, що основою політики розвитку вітчизняної галузі охорони здоров’я має бути необхідність створення перспективного законодавства та нормативно-правового забезпечення охорони здоров’я населення. Необхідність змістовної узгодженості нормативно-правових актів передбачає також і певну єдність їх методологічної бази, аксіологічної спрямованості. Беззаперечними чинниками у цьому контексті мають стати забезпечення національних економічних інтересів, національної економічної безпеки, забезпечення здоров’я нації тощо. Зазначені чинники мають універсальний характер, проте зрозуміло, що реалізація політики в галузі охорони здоров’я передбачає не лише власні видові, але й спільні для них чинники.

Необхідно зазначити, що планування економічного розвитку в умовах ринкової економіки передбачає створення зовсім іншого механізму реалізації на відміну від планування в умовах економіки адміністративно-командного типу. Адже якщо взяти до уваги програму діяльності Кабінету Міністрів України «Назустріч людям», затверджену постановою Верховної Ради України від 04.02.2005 р. як програму економічного і соціального розвитку, то необхідно звернути увагу на положення, відповідно до якого трансформацію системи органів влади буде здійснено шляхом переходу від безпосередньо галузевого та функціонального управління до вироблення і реалізації державної політики у відповідних сферах. Згідно з цим уряд зобов’язаний нести політичну відповідальність за вироблення і реалізацію політики, підвищення ролі міністрів у реалізації відповідних напрямів політики [7]. Тоді як досліджуючи форми та методи державного регулювання галузі охорони здоров’я необхідно розглянути такий важливий аспект, який стосується суті принципових відмінностей систем охорони здоров’я. Так, системи, в яких застосовуються адміністративно-командні методи, принципово відрізняються від систем ліберального або класичного типу ступенем свободи своєї внутрішньої життєдіяльності. Залежно від типу таким системам притаманні різні функції управління ними.

Отже, найважливішою категорією інструментів державного регулювання, за допомогою яких держава вимагає від суб’єктів суспільних відносин виконання своїх рішень, є законодавство. З точки зору деяких вітчизняних дослідників завдання державного регулювання в галузі охорони здоров’я мають два аспекти. З одного боку, регуляторні заходи повинні забезпечувати вирішення політичних завдань, а з іншого — вдосконалення механізмів управління. Політичний аспект полягає в досягненні соціальних та економічних цілей. За своєю природою він має нормативний характер, що базується на прийнятій у суспільстві системі цінностей, стосується певних політичних завдань та інтересів суспільства. При цьому соціально-політичні проблеми охорони здоров’я є спільними для всіх сучасних країн і полягають у справедливості та рівноправності доступу до охорони здоров’я; соціальній солідарності шляхом забезпечення охорони здоров’я через посередництво національної служби охорони здоров’я або системи соціального медичного страхування; економічності шляхом забезпечення фінансово обгрунтованих витрат на охорону здоров’я; забезпеченні здорових умов оточення завдяки безпечним умовам праці, безпеку питної води, продуктів харчування тощо; інформованості та освіченості громадян щодо проблем охорони здоров’я; індивідуального вибору постачальника послуг у сфері охорони здоров’я. Другий управлінський аспект стосується механізмів управління охороною здоров’я, які мають змішану природу, відображаючи складність взаємовідносин між численними надавачами послуг. Ці заходи, спрямовані на більш ефективне й раціональне використання людських та матеріальних ресурсів, мають переважно технічний характер і передбачають регулювання: якості та ефективності (оцінка економічності клінічних втручань, тобто співвідношення вартості та ефективності послуг тощо); доступу хворих до послуг (у тому числі шляхом запровадження відповідної податкової політики); поведінки постачальників (перетворення лікарень у державні підприємства, регулювання лікарняних позик, взаємодія між лікарнями та службами первинної допомоги); поведінки платників (встановлення правил контрактації, розробка планових ринків для лікарняних служб, встановлення цін на медичні послуги в державному секторі тощо); ринку медикаментів (встановлення орієнтовних цін, контроль за прибутком тощо); діяльності лікарів та інших медичних працівників (встановлення заробітної плати, вимог ліцензування тощо) [8].

Погоджуючись із наявними соціальними проблемами, що підлягають державному регулюванню, а також шляхами їх вирішення, на мій погляд, слід врахувати думку С.С. Алексеєва щодо того, що специфічною рисою, яка характеризує правосуб’єктність держави, є те, що вона завжди залишається суб’єктом політичної системи суспільства. Тому навіть у цивільних правовідносинах держава як особливий суб’єкт права взмозі проявляти свої власні політичні функції [9]. З приводу цього, застосовуючи доктринальні визначення господарського та цивільного законодавства України, вважаємо доцільним розмежовувати завдання державного регулювання економіки, по-перше, на соціальні аспекти, що спрямовані на забезпечення немайнового блага — права на здоров’я, та, по-друге, на аспекти, пов’язані з основними напрямками та механізмами регуляторного впливу держави.

Функції законодавства в галузі охорони здоров’я тісно пов’язані зі структурою системи охорони здоров’я. В свою чергу, структура системи охорони здоров’я може мати публічний, приватний або змішаний характер. У публічних системах держава повністю відповідає за забезпечення охорони здоров’я населення. У приватних системах держава займається лише деякими проблемами, наприклад, боротьбою з інфекційними хворобами, і бере на себе відповідальність за розробку загальної політики.

Нині в Європі існує велика кількість змішаних систем, які поєднують публічні та приватні елементи. В цьому випадку приватний сектор відіграє роль радника в плануванні та розробці законодавчих актів, проте рішення щодо цих питань приймають парламент і уряд [8]. Нарешті, державне регулювання діяльності в галузі охорони здоров’я необхідно розмежовувати відповідно до компетенції органів державної влади, які від імені держави здійснюють таке регулювання, а також у межах, встановлених Конституцією України та нормативно-правовими актами. В Україні охорона здоров’я населення забезпечується діяльністю державної, комунальної та приватної систем охорони здоров’я. Отже, при здійсненні державного регулювання галузі необхідно враховувати наявність державних та недержавних моделей охорони здоров’я. Оцінка конкретних моделей, з погляду російського дослідника організації охорони здоров’я О.Є. Зекія, визначається комплексом факторів, що закладені в них потенційними можливостями, а саме — відсутністю соціальної рівності при приватній системі охорони здоров’я з прямою формою оплати послуг; способами реалізації моделі; соціально-економічними обставинами, пов’язаними з традиціями охорони здоров’я, готовністю населення до інших моделей охорони здоров’я, наявність відповідної законодавчої бази тощо; цілі, які переслідують організатори охорони здоров’я щодо підвищення соціальної рівності, ефективності медичної допомоги тощо [10].

При цьому перелік можливих державних стратегій державного регулювання, встановлений іноземними дослідниками за деякими позиціями, фактично не відрізняється від різних засобів і механізмів державного регулювання господарської діяльності в Україні і складається з таких чинників: примус і контроль; саморегулювання; режими стимулювання за допомогою податків та субсидій; використання ринкових механізмів регулювання конкуренції; видача дозвільних документів; заходи з регулювання відкритості; прямі дії уряду; юридичні права та обов’язки; програми державної компенсації та соціального страхування.

На мій погляд, необхідно піддати критиці точку зору В.М. Рудого щодо визначення поняття «регулювання». Так, він вважає, що якщо розглядати регулювання з погляду науки управління, то слід зазначити, що воно є однією з форм такої функції управління, як контроль [8]. Зазначене твердження суперечить доктринальним принципам законодавства. Так, на думку В.С. Щербини, такі поняття, як «управління» та «контроль» є правовими формами державного регулювання економіки [11].

Натомість О.М. Вінник вважає, що управління і контроль є правовими формами державного управління економікою [12]. Під державним регулюванням, наприклад, підприємницької діяльності дехто з правознавців розуміє діяльність держави в особі її органів, що спрямована на забезпечення публічних інтересів шляхом використання засобів впливу на підприємницькі відносини та поведінку суб’єктів підприємництва. Крім того, як відомо, є дві групи методів державного регулювання: прямі (адміністративні) та непрямі (економічні). Специфіка прямих методів полягає в тому, що вони є комплексом обов’язкових для виконання вимог і розпоряджень держави, а непрямі — допускають вплив держави на економічні інтереси. Як відомо, адміністративні методи значно обмежують свободу економічного вибору, але існують сфери діяльності, де адміністративні методи досить ефективні [13]. До таких сфер діяльності належить галузь охорони здоров’я.

Отже, правовою основою державного регулювання є, по-перше, функція управління, яка здійснюється прямими та непрямими засобами, по-друге — функція контролю, та по-третє — функція застосування адміністративно-господарських санкцій [14]. При цьому основними засобами адміністративного регулювання можна вважати передбачені ст. 12 Господарського Кодексу України засоби регуляторного впливу держави на діяльність суб’єктів господарювання, а саме: ліцензування, патентування, сертифікація, стандартизація тощо. Крім того, створення суб’єкта господарювання або негосподарюючого суб’єкта неможливе без використання публічних засобів впливу, які використовують із метою реалізації публічних інтересів.

На стадії державної реєстрації державний вплив виявляється при встановленні імперативних правил і процедур реєстрації та при визначенні компетентного органу, на який покладено функції реєстрації суб’єкта господарювання або негосподарюючого суб’єкта. Фактично вимоги, викладені в Законі України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців», є також одним із засобів регуляторного впливу держави на діяльність суб’єктів господарювання.

Проте зараз одна з актуальних проблем регулювання в галузі охорони здоров’я пов’язана з системою стандартизації галузі. Це специфічний засіб на ринку медичних послуг. Адаптуючи стандартизацію до елементів врегульованої системи охорони здоров’я, можна виокремити такі рівні стандартизації: проблемний, який дозволяє стандартизувати медико-соціальні проблеми; рівень ліцензування медичних послуг; рівень акредитації, що стандартизує потребу в медичній допомозі, а також медико-економічну групу; деонтологічний рівень, що дозволяє стандартизувати кваліфікацію персоналу галузі; економічний рівень, який стандартизує потребу в медичних процедурах; технологічний, що стандартизує систему показників задоволення потреб пацієнта; рівень результативності, який відповідає ефективності та якості медичної допомоги.

Таким чином, під державним регулюванням діяльності в галузі охорони здоров’я можна розуміти діяльність держави в особі її органів, що спрямована на забезпечення публічних інтересів шляхом використання переважно адміністративних засобів впливу на відносини та поведінку господарюючих та негосподарюючих суб’єктів. При цьому правовою основою державного регулювання галузі є, по-перше, функція управління, яка здійснюється прямими та непрямими засобами, по-друге, функція контролю, та по-третє, функція застосування адміністративно-господарських санкцій.

На підставі результатів досліджень ВООЗ, присвячених реформам охорони здоров’я в Європі, правове поняття реформи було визначено як цілеспрямований динамічний та усталений процес, що приводить до систематичних структурних змін, які забезпечують збереження здоров’я, поліпшують рівень та якість життя населення [15].

Отже, й проект Європейського Союзу «Фінансування та управління у сфері охорони здоров’я в Україні» матиме величезне значення для подальшого процесу автономізації закладів охорони здоров’я та запровадження контрактних відносин між постачальниками та споживачами медичних послуг, що сприятиме ефективному перерозподілу ресурсів у межах України. Це пов’язане з майбутнім запровадженням загальнообов’язкового медичного страхування, для якого підготовлене законодавче підгрунтя, з метою об’єднання ресурсів, збільшення прозорості управлінських рішень насамперед щодо розподілу фінансових ресурсів і покращання якості медичної допомоги, спираючись на досвід країн ЄС [8]. Автономізація закладів охорони здоров’я згідно з проектом полягає у створенні на базі лікувально-профілактичних закладів державних або комунальних підприємств.

Така пропозиція директора проекту В.М. Рудого не є новою. До речі, після впровадження в РФ обов’язкового медичного страхування деякі дослідники також запропонували створити на базі частини лікувально-профілктичних закладів державної та муніципальної форми власності державні організації, наділені більш широкими правами самостійного господарювання. При цьому вони підкреслювали, що необхідно залишити адміністративно підконтрольні бюджетні установи у вигляді лікувально-профілактичних закладів (доповідь М.Ю. Зурабова від 11.03.2005 р.). На жаль, автори проекту ЄС не розглядають можливості існування лікувально-профілактичних закладів як бюджетних установ. У той же час, наприклад, у Законі України «Про державні соціальні стандарти і державні соціальні гарантії» від 05.10.2000 р. закріплено обов’язковість бюджетного фінансування державних та комунальних закладів охорони здоров’я у вигляді лікувально-профілактичних закладів.

Окрім того, необхідно звернути увагу, що впровадження проекту повинно бути безпосередньо пов’язане з одночасним введенням обов’язкового медичного страхування за наявності медичних стандартів. Важливе значення має встановлення обов’язкового гарантованого обсягу безоплатної медичної допомоги, який повинен залежати від рівня соціальної захищеності пацієнта. В іншому випадку створення на базі лікувально-профілактичних закладів, що на сьогодні існують як бюджетні установи, суб’єктів господарської діяльності у формі державних або комунальних підприємств як надавачів медичних послуг, при відсутності рівня фінансування, що відповідає визначеному та гарантованому обсягу безоплатної медичної допомоги, буде порушенням прав пацієнтів.

Тому, з мого погляду, масове впровадження проекту Європейського Союзу «Фінансування та управління у сфері охорони здоров’я в Україні» без детального вивчення та відповідного нормативного забезпечення можна вважати передчасним. n

ЛИТЕРАТУРА

1. Поляков И.В., Максимов А.В. От единого государства к единой системе здравоохранения // Проблемы управления здравоохранением. — №1. — 2001.

2. Рабинович П.М., Хавронюк М.І. Права людини і громадянина: Навчальний посібник. — К.: Атіка, 2004. — 464 с.

3. Господарське право України: Навчальний посібник / За заг. ред. проф. Н.О.Саніахметової. — Х.: Одіссей, 2005. — 608 с.

4. Задихайло Д. Держава та економічне ринкове середовище: господарсько-правовий аспект // Вісник Академії правових наук України. — № 3(42), Харків — 2005. — С. 149–161.

5. Кельзен Ганс. Чисте правознавство: З дод.: Пробл. справедливості / Пер. з нім. О. Макровольського. — К.: Юніверс, 2004. — 496 с.

6. Агиевец С.В. Теоретические проблемы правового регулирования медицинской помощи: Монография. — Гродна: ГрГУ, 2002. — 168 с.

7. Юсупов В. Удосконалення правового забезпечення функціонування державної економічної політики // Підприємництво, господарство і право. — 2005. — № 10 — С. 18–21.

8. Рудий В.М. Законодавче забезпечення реформи системи охорони здоров’я в Україні. — К.: Сфера, 2005. — 272 с.

9. Алексеев С.С. Общая теория права. В 2 т. Т. 2. — М.: Юрид. лит., 1982. — 358 с.

10. Зекий О.Е. Управление ресурсами здравоохранения и системы ОМС. Методология, организация и опыт внедрения информационного обеспечения. — М.: Федеральный вестник «ЭКОС–ИНФОРМ», 1999. — 416 с.

11. Щербина В.С. Господарське право: Підручник. — 2-е вид., перероб. і доп. — К.: Юрінком Інтер, 2005. — 592 с.

12. Вінник О.М. Господарське право: Курс лекцій. — К.: Атіка, 2004. — 624 с.

13. Господарське право України: Навчальний посібник / За заг. ред. проф. Н.О. Саніахметової. — Х.: Одіссей, 2005. — 608 с.

14. Пашков В.М. Правове регулювання обігу лікарських засобів. — К.: МОРІОН, 2004. — 160 с.

15. Салман Р.Б., Фигерайс Дж. Реформы системы здравоохранения в Европе. Анализ современных стратегий: Пер. с англ. — М.: ГОЭТАР МЕДИЦИНА, 2000. — 432 с.

Віталій Пашков, кандидат юридичних наук, Полтавський факультет
Національної юридичної академії ім. Ярослава Мудрого, фото Ігоря Кривінського

Комментарии

Нет комментариев к этому материалу. Прокомментируйте первым

Добавить свой

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

*

Другие статьи раздела


Последние новости и статьи