Національна безпека в галузі охорони здоров’я як чинник господарсько-правової політики

Коли прийшов лікар, я лежав і не міг промовити ні слова. Я сподівався, що він мене швидко вилікує, але він подивився мені у вічі, я зрозумів, що він мені не допоможе. У нього був погляд «дохлої риби», яка вже ніколи не попливе у синє море.

Уривок з учнівського твору. По  матеріалам газети «Комсомольська правда. Україна»,
середа, 15 серпня 2007 р., с. 15

В.М. Пашков

Необхідність збереження здоров’я людини (як імперативу вітальної безпеки) вимагає залучення низки засобів державного регулювання відносин, пов’язаних з виробництвом, закупівлею, транспортуванням, зберіганням, торгівлею різними групами лікарських засобів, виробами медичного призначення та медичною технікою. Система відносин у галузі охорони здоров’я, які утворюють сферу господарсько-правового регулювання, перебуває у стані динамічної трансформації й ускладнень, що здійснюються як під державно-правовим впливом, так і під впливом внутрішньої ринкової саморегуляції. Зазначений характер правового життя створює об’єктивні труднощі у концептуалізації моделі господарсько-правового регулювання. Заслуговує на увагу той факт, що на процес формування господарсько-правової політики впливають і суб’єктивні і об’єктивні чинники, врахування яких є обов’язковим при визначенні основних засад господарсько-правової політики. Так, об’єктивними чинниками, що впливають на зміст господарсько-правової політики, безумовно, є економічна система України, піднесення або стагнація господарської системи, соціальні та інші стандарти світової спільноти тощо. Суб’єктивні передумови, які впливають на  господарсько-правову політику, створюються на  тлі суспільної правосвідомості, формуються на  рівні корпоративних та індивідуальних мотивацій при правоутворенні та правозастосуванні. Проблема співвідношення публічного та приватного права була предметом дослідження Ю. А. Тихомирова, який зазначав, що, по-перше, не слід штучно абсолютизувати приватну основу в суспільстві, органічно протиставляти право та інтереси особистості інтересам суспільства й держави. По-друге, не слід поняття публічності зводити лише до забезпечення державних інтересів. Це, на його думку, спільні інтереси громадян, які представляють об’єднання різного роду, це — об’єктивована умова нормального існування та діяльності громадян, їх організацій, суспільства в цілому. По-третє, різке збільшення ролі приватного права за рахунок протиставлення та применшення ролі публічного здатне призвести до того, що внутрішні зв’язки між ними будуть недооцінені. Приватне право не може існувати без публічного права та його інститутів. По-четверте, правосвідомість та правова культура громадян неможливі поза нормативно-правовим полем [3]. Наприклад, в Естонії на початку 1990 р. розпочалася реформа сфери охорони здоров’я. Основними її напрямками стали: по-перше, децентралізація управління системою охорони здоров’я, по-друге, перехід до фінансування через соціальне страхування. Але децентралізація адміністративної системи з розподілом її на 15 округів та покладенням відповідальності за планування медичного обслуговування на муніципалітети призвела до підвищення вартості послуг. Внаслідок цього до кінця 1990 р. в Естонії знову була проведена часткова централізація, функції округів обмежені, а загальне планування перейшло до відання Міністерства соціального забезпечення [4].

Отже, воля соціальних груп та створюваних ними організацій як суб’єктів соціального права потребує, головним чином, державної підтримки. Приватний інтерес опосередковує, перш за все, суб’єктивне право, публічний — юридичний обов’язок, а соціальний — в основному категорія юридичного обов’язку. Держава легітимізує дію джерел правового регулювання, які можуть бути віднесені до соціального права. Публічно-правові засоби регулювання адаптуються до сфери дії соціального права. Специфікою правового регулювання є використання механізмів соціального партнерства за участю влади, приватного та некомерційного секторів. Обмеження влади держави, затвердження колективізму громади зі здатністю, а також готовністю людини і соціальних груп до самоорганізації та самоуправління, соціальної відповідальності зумовлює потребу у практиці соціального права як визначеного типу правового регулювання суспільних відносин. На  законодавчому рівні соціалізація права означає необхідність забезпечення балансу інтересів різних соціальних груп. Безумовно, більшість аспектів діяльності держави в системі охорони здоров’я не знайшли належного відображення у законодавчих актах і лише в деяких галузевих нормативно-правових документах їх торкаються частково. Нині необхідна розробка законодавчих та інших нормативних документів з питань управління системою охорони здоров’я, фінансування галузі та створення стандартів медичної допомоги. Нагальною для України є потреба у формуванні науково обґрунтованої правової політики держави. На  жаль, такої політики у нас наразі немає. Вона частково підміняється так званою політичною доцільністю як на стадії творення права (прийняття законів та інших нормативно-правових актів), так і його практичної реалізації. Перехід до ринкової економіки спричинив відмову від використання централізованих адміністративно-командних засобів управління економікою, які базувалися на  нормативно-правових актах, створених державою. Сьогодні затребуваний юридичний режим диспозитивно-децентралізованого регулювання, який у більшій мірі спирається на  локально-нормативні та договірні джерела права, що містять такі правові засоби, як дозвіл (стимулювання) та заборона (відповідальність), а в меншій — на припис. При цьому під диспозитивністю розуміється юридична свобода, заснована на нормах права цієї галузі. Всі заборони, дозволи та приписи, як і самі джерела права, в яких вони містяться, утворюють у сукупності статистичну частину механізму правового регулювання суспільних відносин. Її призначення — фіксація ідеальних моделей поведінки учасників суспільних відносин, які мають загальнообов’язкове значення у випадку їх закріплення в централізованих нормативних джерелах права, та групове або персоніфіковане значення у випадку їх закріплення у локально-нормативних або договірних джерелах права. Статистична частина цього механізму є тільки вихідною базою для всього правового регулювання, тому неминуче повинна доповнюватися динамічною частиною, яка включає комплекс правових засобів, покликаних сприяти втіленню в реальну поведінку учасників суспільних відносин тих ідеальних правових моделей, які містяться у джерелах права. Зазначена частина механізму правового регулювання, в свою чергу, також може бути поділена на два блоки. Призначення першого з них полягає у тому, щоб перевести правову складову джерел права на рівень поведінки конкретних суб’єктів — носіїв прав та обов’язків. У цей блок включаються всі правові засоби, які забезпечують дію права. До них належать: юридичні факти, правовідносини, суб’єктивні права та юридичні обов’язки, що покликані забезпечити реальну дію права. Однак загальновідомо, що право може діяти лише тоді, коли відповідним подіям надається характер юридично значущих фактів, при настанні яких учасники суспільних відносин стають сторонами правовідносин, які володіють відповідною господарською компетенцією. Використання цих прав, дотримання заборон, виконання зобов’язань суб’єктами правовідносин, як і застосування до них норм права уповноваженими органами, відносяться до стадії здійснення права, на якій функціонують правові засоби реалізації права, що утворюють у сукупності другий блок динамічної частини механізму правового регулювання. В цьому випадку застосування зазначених механізмів правового регулювання є вимогою саме публічного права.

Крім того, слід звернути увагу на ту обставину, що в юридичних режимах, які спираються на створене державою позитивне право і вміщені в ньому приписи та заборони, як правило, домінує правозастосування як спосіб владно-примусової реалізації правових норм, що здійснюється представниками публічної влади. І навпаки, для юридичних режимів, які базуються на недержавній формі дозвільного права, характерне переважне використання автономно-диспозитивних засобів самореалізації права, до яких відносяться договірні форми здійснення права. Саме це й спостерігається у галузі охорони здоров’я, де на фоні різкого звуження державного нормативного регулювання господарської діяльності відбувається збільшення реальної регулюючої ролі угод, контрактів та договорів. Отже, у сфері договірних відносин закон перестає вважатися істиною в останній інстанції, сторони мають право відступати від його положень, коригуючи його відповідно до своїх інтересів. Використання договорів та власних актів правозастосування у свою чергу має потребу у правових засобах забезпечення правил поведінки, які в них містяться та формулюються у вигляді заборон, приписів та дозволів. Роль цих засобів можна забезпечити за допомогою позитивного стимулювання та негативної відповідальності. Саме вони покликані забезпечити реалізацію суб’єктами права їх прав та обов’язків і тим самим сприяти втіленню в життя моделей поведінки, передбачених позитивним правом.

Конкретно в галузі охорони здоров’я, якщо при дозволі суб’єктивне право (у тому числі право вимоги, що забезпечує власні активні дії) утворює сам зміст правового регулювання у даний спосіб, то при зобов’язанні та забороні право вимоги належить іншим особам. Зміст цього твердження складається із необхідності виконання юридичного зобов’язання. Крім того, слід звернути увагу на  те, що за доктринним визначенням механізм правового регулювання суспільних відносин складається з таких елементів: правові засоби, що впливають на суб’єктивне право; правові засоби, що забезпечують дію права; правові засоби реалізації права; правові засоби забезпечення поведінки суб’єктів права. Наведена класифікація правових засобів в основі має такі стадії: формування та дії юридичних норм, що регламентують поведінку учасників суспільних відносин; виникнення прав та обов’язків на  підставі юридичних фактів; реалізація прав та обов’язків; застосування права шляхом видання індивідуального акту.

Правові засоби регулювання відносин у галузі охорони здоров’я в умовах ринкової економіки також повинні базуватися на принципах саморегуляції господарської діяльності, характерним для неї має бути збільшення ролі правових засобів локального та індивідуального характеру як прояву ринкової свободи та об’єктивної необхідності відмови держави від широкого використання централізованих засобів загального і галузевого значення, що притаманно ринковій економіці в цілому. Нарешті, механізм правового регулювання ринкових відносин — це система різнорівневих правових засобів (правових принципів, велінь, дозволів, заборон, суб’єктивних прав та обов’язків, юридичних та неюридичних правових норм, правовідносин, у тому числі й договірних правових режимів, понять та конструкцій, інших правових феноменів, а також актів реалізації прав та обов’язків), організованих найбільш послідовно з метою належного впорядкування означених відносин та забезпечення реалізації приватних та загальносуспільних інтересів в означеній царині як необхідній передумові нормального функціонування всієї ринкової системи. І дійсно, в галузі охорони здоров’я, як і в інших галузях народного господарства, крім дозволів, заборон, позитивних зобов’язань, що є способами правового регулювання, залежно від мети використання компетентними органами при підготовці нормативних або індивідуальних актів можливе використання таких правових засобів, як галузева типізація та стандартизація тощо. При цьому в галузі охорони здоров’я до механізму правового регулювання відносин щодо надання медичних або фармацевтичних послуг у значному обсязі залучаються неюридичні норми, сформовані у відповідній сфері господарської діяльності та представлені в таких формах права, як звичаї або формулярне право тощо. В законодавстві формулярне право пов’язується з договором приєднання, під якими розуміється такий договір, умови якого встановлені однією зі сторін у формулярах або інших стандартних формах. Сучасна правова політика розуміється як організаторська, регуляторна і контрольна сфера суспільства, в межах якої здійснюється соціальна діяльність, спрямована головним чином на  досягнення, утримання і реалізацію влади соціальними групами завдяки юридичній легітимізації і закріпленню їх в законодавстві. Завдання правової політики — розв’язання соціальних проблем юридичними засобами; підтримання правопорядку; забезпечення функціонування гілок державної влади і місцевого самоврядування, зв’язку між індивідом, суспільством і державою; забезпечення миру і стабільності в країні та на міжнародній арені. Вона характеризується такими властивостями: універсальність; здатність впливати на всі інституції держави, місцевого самоврядування, суспільства, його елементи і людину; інклюзивність, тобто здатність необмежено проникати в різні державні і суспільні сфери; атрибутивність, тобто можливість сполучення, поєднання з неправовими і навіть неполітичними соціальними явищами і феноменами.

Правова політика проявляється в законотворенні, правозастосуванні, правоохороні, нагляді і контролі, арбітражу й судочинстві. Конкретно у сфері охорони здоров’я юридичні норми покликані закріплювати та врегульовувати типові варіанти організації та функціонування фармацевтичного ринку або ринку надання медичних послуг; визначати межі застосування неюридичних норм у вигляді, наприклад, Державної Фармакопеї України або нормативів надання медичної допомоги та показників якості медичної допомоги, як самостійного правового засобу організації конкретних індивідуальних зв’язків у галузі охорони здоров’я серед господарюючих або негосподарюючих суб’єктів, які можуть бути прирівняні до законодавчої регламентації. Господарсько-правове регулювання відносин у галузі охорони здоров’я повинно створювати умови для надання безоплатної медичної допомоги та якісного медичного обслуговування, попередження випадків немотивованої відмови від надання медичної допомоги з боку державних або комунальних лікувально-профілактичних закладів, забезпечення населення ефективними, безпечними та якісними лікарськими засобами та виробами медичного призначення; а також для розвитку фармацевтичних виробників із одночасним захистом їх від недобросовісної конкуренції тощо. Проте досягнення поставлених цілей неможливе лише за допомогою диспозитивних методів правового регламентування. Хоча, безумовно, за допомогою імперативного методу регулювання відносин у сфері охорони здоров’я можна компенсувати негативні форми сучасних тенденцій розвитку галузі. Наприклад, у п. 4 ст. 9 ГК України зазначено, що правове закріплення економічної політики держави здійснюється шляхом розроблення засад внутрішньої та зовнішньої політики у прогнозах та програмах економічного і соціального розвитку України в цілому та окремих регіонів зокрема, у програмах діяльності КМУ, цільових програмах економічного, науково-технічного і соціального розвитку, а також відповідних законодавчих актах. При цьому необхідно пам’ятати, що посилення нормативного пресингу може негативно позначитися на підприємницькій мотивації в сфері охорони здоров’я, яка нині недостатньо розвинута. Тобто, імперативне впорядкування відносин у галузі охорони здоров’я має органічно поєднуватися з нормативним диспозитивним регулюванням, яке розширює можливості застосування індивідуальних підходів до вирішення питань про медичне або фармацевтичне обслуговування, відповідно, позитивно впливає на межі індивідуального регулювання, заснованого, в тому числі, на використанні організаційно-правових норм. Однак у методі автономних рішень уже присутній приватний інтерес, і має місце диспозитивне начало, де головним засобом правового регулювання є юридичний дозвіл. У зазначеній ситуації важливо визначити можливість, ресурси самої правової політики, а головне — тенденції її розвитку. Виходячи з необхідності захисту прав та свобод особистості, можна виокремити такі тенденції: формування та посилення правозахисного характеру діяльності держави; збільшення відповідальності та активності особистості як суб’єктивної умови захисту її прав та свобод; акумулювання потреби особистості в участі у владних процесах; правова політика, яка виростає із необхідності зупинити, скоригувати автономний характер влади, зробити її більш відкритою із контролем правотворчості та правозастосування; зміцнення незалежності судових органів; посилення права, орієнтованого на особистість.

Головним завданням правової політики держави є юридичне забезпечення всього спектра соціальних реформ, стабільності і правопорядку. Реалістичний підхід до права передбачає його аналіз в контексті цілеспрямованої людської діяльності. При цьому слід розрізняти право як явище об’єктивної реальності та його суб’єктивне сприйняття. В рамках цього підходу у галузі охорони здоров’я, в аспекті забезпечення вітальної безпеки, право слід розглядати в якості регуляторно-охоронної системи, що складається із загальнозначущих норм, правил та стандартів, які приймаються з метою забезпечення соціальної стабільності, безпеки, розвитку системи охорони здоров’я і позитивно впливають на суспільні відносини. Разом із тим деякі суб’єкти господарського права сприймають законодавчо закріплені приписи як такі, що позбавлені реального значення і носять декларативний характер. Тобто суб’єкт господарського права повинен усвідомлювати обов’язковість передбаченого варіанта поведінки з метою досягнення вітальної безпеки. Захищеність інтересів у контексті національної безпеки включає співвідношення негативності (протидія протидії) з самою собою і спільністю, яке поєднується у взаємних протидіях загрозам. При цьому існує свобода вибору засобів їх попередження, бо вольовий аспект як елемент понятійної категорії «безпека» може використовуватися суб’єктами безпеки без будь-яких обмежень. Критерієм його всеосяжності може слугувати тільки право. За доктринальним визначенням у рамках концепції реалістичного позитивізму в якості права можна розглядати лише систему діючих норм, оскільки саме вони забезпечують результативний вплив на суспільні відносини і тим самим попереджають можливість виникнення загроз національній безпеці в галузі охорони здоров’я. В сучасному світі абстрактне право включає систему елементів публічного позитивного, публічного негативного та приватного права. Але у структурі позитивного права приватне та публічне право утворюють діалектичну єдність. Вони взаємно відштовхують або взаємно виключають і взаємно притягують або взаємно доповнюють одне одного. Приватне право є тією частиною позитивного права, яка чинить генетичний (змістовно-визначальний) вплив як на публічне право, так і на все об’єктивне юридичне право. В той же час, на нашу думку, у структурі позитивного права приватне та публічне право повинні утворювати діалектичну єдність, і приватне право в галузі охорони здоров’я не повинно грати визначальної ролі. В аспекті вітальної безпеки до елементів абстрактного права у публічному позитивному праві можна віднести: 1) визначення господарсько-правових засобів забезпечення населення якісною медичною допомогою та медичним обслуговуванням у вигляді імперативних норм; 2) встановлення видів адміністративно-господарської відповідальності за відмову від виконання або неналежного виконання імперативних норм. Ці норми спрямовані на забезпечення загальних інтересів щодо конституційних прав громадян на охорону здоров’я у вигляді таких елементів вітальної безпеки: ефективна медична допомога та якісне медичне обслуговування; стимулювання виробників лікарських засобів і виробів медичного призначення; державне замовлення на медичну допомогу, лікарські засоби та вироби медичного призначення; впровадження обов’язкового медичного страхування; відповідальна експортно-імпортна політика. До елементів абстрактного права у приватному праві можна віднести: 1) встановлення права займатися господарською діяльністю у галузі охорони здоров’я в режимі диспозитивно-децентралізованого регулювання (дозволено все, що не заборонено законом); 2) самостійність суб’єкта щодо несення відповідальності згідно зі своїми зобов’язаннями, які спрямовані на забезпечення загальних інтересів щодо реалізації права на  підприємницьку діяльність у контексті ринкової саморегуляції у вигляді таких елементів вітальної безпеки: захист національного товаровиробника; забезпечення державного інвестування галузі; застосування змішаної цінової політики; забезпечення відповідної податкової політики; забезпечення відповідної експортно-імпортної політики; надання рекомендованих моделей відповідних правовідносин; забезпечення державного замовлення; забезпечення ліцензування певних видів господарської діяльності. В аспекті вітальної безпеки до елементів абстрактного права у публічному негативному праві можна віднести: 1) встановлення заборон займатися діяльністю у галузі охорони здоров’я при відсутності відповідних дозволів у вигляді імперативних норм; 2) встановлення юридичної відповідальності за недотримання заборон, направлених на забезпечення загальних інтересів щодо забезпечення дотримання конституційних гарантій на якісне медичне та фармацевтичне обслуговування у вигляді таких елементів вітальної безпеки: визначення порядку надання спеціальних дозволів на впровадження зазначеного виду діяльності; встановлення процедури реєстрації лікарських засобів та виробів медичного призначення; встановлення процедури виписування лікарями рецептів на  препарати.

В.М. Пашков, канд. юрид. наук, доцент Полтавського факультету Національної юридичної академії імені Ярослава Мудрого

Закінчення у наступному номері «Щотижневика АПТЕКА»