Роздержавлення у сфері охорони здоров’я. Проблеми та перспективи

27 Січня 2011 4:10 Поділитися
«Коли прийшов лікар, я лежав і не міг промовити ні слова. Я сподівався, що він мене швидко вилікує, але коли він подивився мені у вічі, я зрозумів, що він мені не допоможе. У нього був погляд «дохлої риби», яка вже ніколи не попливе у синє море».

Уривок із учнівського твору. За матеріалами газети «Комсомольська правда. Україна», середа,
15 серпня 2007 р., с. 15.

Соціально-економічні реформи, що здійснюються останнім часом, зумовили радикальні зміни в українському суспільстві щодо соціальних відносин. Необхідність докорінних змін у забезпеченні якісних характеристик життя громадян — одне з найважливіших завдань соціальної політики, невід’ємною складовою якої є система охорони здоров’я. Тобто реформування відносин у сфері охорони здоров’я актуалізує дослідження різноманітних аспектів діяльності соціальної держави. Особливий інтерес становить аналіз господарсько-правової політики держави у сфері охорони здоров’я як головного інституційного суб’єкта реалізації соціальної політики. Важливою складовою державної політики у сфері охорони здоров’я, спрямованої на забезпечення здоров’я нації, має стати пріоритетність економічних чинників, що є принципово важливим елементом у контексті реального забезпечення конституційних гарантій та розвитку механізмів відповідальності держави.

Аналіз основних показників забезпечення громадян сучасною системою охорони здоров’я, що викладені в Програмі економічних реформ України на 2010–2014 роки, яка запроваджена Комітетом економічних реформ при Президентові України, свідчить про низьку якість медичних послуг та продовження погіршення демографічних показників. І як наслідок автори програми вбачають необхідність подальшого сприяння розвитку надання медичних послуг з боку недержавних закладів охорони здоров’я, тобто запровадження ринкових механізмів у сфері надання медичних послуг. Хоча в цієї стратегії держави нічого нового немає і спроби нівелювати соціальні механізми надання медичної допомоги залишаються у багатьох політиків на слуху. Але перехід до високоефективної та соціально орієнтованої ринкової економіки має здійснюватися шляхом поступового формування оптимальних механізмів організації виробництва та розподілу товарів і послуг з метою максимально можливого зростання добробуту суспільства та кожного громадянина. А проблема правового механізму забезпечення формування і реалізації економічної політики держави та конституційної відповідальності вищих органів держави за недосягнення визначених соціально-культурних індикаторів її виконання є питанням не дискусії, а конституційно-правової й адміністративно-правової формалізації. Актуальність проблеми охорони здоров’я зумовлена тим, що саме здоров’я є основою добробуту нації як один із пріоритетних напрямів державної політики.

Економічна наука, підкреслює В.К. Мамутов, давно довела, і практика розвинутих країн підтвердила доцільність та необхідність добиватися у соціально-економічній політиці оптимального поєднання державного регулювання економіки з ринковою саморегуляцією. Держава не повинна допускати невиправданого втручання у господарську діяльність, воно не повинно бути надмірним і таким, що порушує закон, але повинно бути достатнім для забезпечення вирішення завдань соціального розвитку. При забезпеченні права громадян на охорону здоров’я питання на сьогодні стоїть не лише в контексті застосування засобів державного регулювання господарської діяльності — питання стоїть ширше, у контексті забезпечення конституційних гарантій, передбачених ст. 49 Конституції України, у контексті надання безоплатної медичної допомоги з боку державних та комунальних закладів охорони здоров’я. А до закладів охорони здоров’я, крім лікувально-профілактичних та інших медичних закладів, як відомо, належать й аптечні заклади та ін.

Необхідно усвідомлювати, що господарська діяльність закладів охорони здоров’я не є ізольованою і займає своє місце в системі господарювання України.

Віддаючи належне декларативним нормам в Конституції України щодо визнання соціальних пріоритетів, у тому числі щодо безоплатності медичної допомоги і необхідності збереження для цього державних та комунальних закладів охорони здоров’я, на нашу думку, необхідно звернутися до стратегії розвитку ринкової економіки в державі, що супроводжується процесами роздержавлення.

Саме тому цікавим є аналіз розвитку ринкового господарювання в цілому та державного сектору економіки зокрема.

Так, в Україні протягом 90-х років ХХ ст. і на початку ХХІ ст. за результатами процесу роздержавлення і приватизації частка недержавних підприємств в обсязі промислового виробництва зросла з 18,2% у 1992 р. до 84,6 у 2005 р. з одночасним падінням рентабельності за той же період з 30,3 до 5,5%. За умов реформування у приватну власність перейшло понад 108 тис. підприємств, внаслідок чого на початок 2006 р. 88,6% підприємств України одержали статус недержавних. І тому на сьогодні в Україні приватних підприємств у 95 разів більше, ніж державних, і у 32 рази більше, ніж комунальних.

Отже, на даний час розміри державної власності в економіці невеликі: найбільша її питома вага зберіглася у державному управлінні і становить приблизно 45,0%, найменша — у торгівлі (0,6%). Позиції державного сектору у промисловості України так само значно ослабнули. Кількість підприємств цієї форми власності за роки реформ зменшилася на 49,6%, обсяг виробництва — на 63,3%, кількість працівників, зайнятих у державному секторі, — на 54,3%. Найбільш стрімке скорочення питомої ваги державної власності відбувалося до 1998 р.

Негативно впливає на економіку і постійне зменшення частки державних витрат у ВВП: з 26,7% у 1995 р. до 20,6% у 2005 р. І як наслідок, за статистичною інформацією, питома вага державного сектору в економіці в Україні станом на 01.01.2010 р. становила 10,4%.

На сьогодні тенденції зменшення державного сектору економіки пояснюється його неефективністю. На думку багатьох посадовців як органів державної влади, так й місцевого самоврядування, держава — неефективний менеджер.

І дійсно, хоча активи і державних, і комунальних підприємств лише в 2 рази менші, ніж активи приватних, чистий дохід останніх у 8,5 раза більший порівняно з доходом державних і у 85 разів більший, ніж комунальних. Така ж пропорція зберігається за показником чистого прибутку державних підприємств, а комунальні підприємства взагалі збиткові.

Проведений розрахунок рентабельності державного сектору економіки України показав, що її коефіцієнт у середньому близький до величини 1,01. У структурі рентабельності виділено об’єкти комунальної форми власності, для яких характерний коефіцієнт рентабельності нижче одиниці (у середньому 0,8).

Вищенаведена інформація переконливо свідчить, що на сьогодні державний сектор економіки дійсно не в змозі забезпечити ефективну виробничу діяльність. Із цього приводу виникає питання, яка причина низької ефективності державного сектору економіки України? Чи дійсно потрібна всеосяжна приватизація державних ресурсів?

Через процес приватизації пройшло багато країн, у тому числі й економічно розвинутих. Особливістю роздержавлення майна в екс-соціалістичних країнах є те, що воно стало частиною радикальної перебудови суспільства, оскільки в них повністю створилася ринкова система. Але аналогів механізму масової приватизації в таких масштабах, як в Україні, в країнах із традиційно ринковою економікою не існує. Мета, яку ставила перед собою держава, розпочинаючи процес роздержавлення майна, — це створення багатоукладної соціально орієнтованої ринкової економіки, і серед іншого — покращання економічних показників окремих підприємств, що знаходилися у власності держави, шляхом їх передання приватному капіталу.

На перший погляд, мета була досягнута, але аналіз приватизованих підприємств свідчить, що в першу чергу були приватизовані прибуткові підприємства, які і знаходячись у державній або комунальній власності, залишалися прибутковими. Із цього приводу деякі дослідники підкреслюють, що, використовуючи приблизно однакову кількість (майже половину наявних в Україні) основ­них фондів, суб’єкти господарювання приватного сектору одержують майже у 8 разів більше чистого доходу та у 7 разів більше прибутку, ніж суб’єкти господарювання державного та комунального секторів, за рахунок того, що були приватизовані підприємства найбільш прибуткових та ринково адаптованих видів діяльності.

Одним із шляхів багатоукладної ринкової економіки була, окрім приватизації, корпоратизація державного майна. Корпоратизація відповідно до указу Президента України від 15.06.1993 р. № 210/93 «Про корпоратизацію підприємств» — це перетворення державних підприємств, закритих акціонерних товариств, більш ніж 75% статутного фонду яких знаходиться в державній власності, а також виробничих і науково-виробничих об’єднань, правовий статус яких не був приведений у відповідність з чинним законодавством, у відкриті акціонерні товариства. Корпоратизація є одним із видів роздержавлення державної власності та підготовчим етапом до приватизації та продажу певної частини акції. І для цього були об’єктивні причини.

Так, більшість акціонерних товариств, в яких держава управляє значними пакетами акцій, є збитковими, надходження до бюджету у вигляді дивідендів мізерні: тільки 5,5% підприємств із державними корпоративними правами перераховують дивіденди до бюджету.

Хоча аналіз показав, що діяльність комунальних підприємств, які використовують чверть наявних у державі основних фондів, збиткова. А це в умовах політики патерналізму, яка на даному етапі розвитку домінує в Україні (в аптечній діяльності зазначена політика знаходить свою реалізацію у вимогах органів державної влади та місцевого самоврядування надавати пільги окремим категоріям населення без будь-яких програмних документів), не дає можливості їм господарювати достатньо ефективно і позбавляє стимулів до розвитку. А що стосується державних підприємств, серед яких залишилися заборонені до приватизації, у суспільстві не знайдений консенсус щодо їх ринкової комерціалізації, і вони здійснюють свою діяльність, як правило, в умовах відсутності вільного вибору виду економічної діяльності та високих трансакційних витрат на управління.

Аналіз процесу формування ринкової економіки з точки зору тенденцій перетворення власності в Україні дозволив визначити таку модель державного сектору як ліберально-шокову, для прикладу в Китаї — еволюційна модель, а в країнах Західної Європи — ліберально-градуалістська. Для європейської моделі притаманний досить великий за обсягом, високоефективний і щедро фінансований державний сектор, що має дуже різноманітну галузеву структуру. Для північноамериканської моделі, навпаки, типовим є недорозвинений державний сектор, що спеціалізується головним чином на суто державних функціях, обороні й соціальній інфра­структурі, виходячи із системи обмеженого фінансування. Обом моделям властива чітка межа між приватним бізнесом і державою. Усупереч­ сформованим в Україні традиціям і особливостям господарського життя, що припускають використання європейської моделі державного сектору, процеси трансформації державного сектору економіки України, що проходять, наближають його параметри до північноамериканської моделі.

Дана тенденція обумовлена, у першу чергу, характеристикою бюджетних параметрів (а саме низькою часткою державних витрат у ВВП), що у коротко- і середньостроковій перспективі змінити не видається можливим.

У той же час, виходячи з логіки інституціональної теорії, державне підприємництво можна визначити як інститут економічної системи, в рамках якого на основі державної власності забезпечується відтворення благ і послуг, орієнтоване не тільки на досягнення комерційних цілей, а й на вирішення ключових загальнонаціональних проблем. Аналіз сутнісних ознак державних підприємств дозволяє дійти висновку, що державний сектор може бути визначений як сукупність інститутів, що здійснюють виробництво установлюваних державою суспільно корисних товарів і надання соціально значущих суспільних послуг.

Інше ставлення до державного сектору економіки в розвинутих країнах.

Так, частка державних витрат у ВВП розвинених країн світу (США, Великобританія, Франція, Німеччина, Італія, інші країни ЄС, Японія, Південна Корея та ін.) становить від 30 до 40%. Питома вага державного сектору у ВВП Австрії — 28%, Франції — 20%, Швеції — 14%, Італії — 12%, а у Німеччині нині державі належить близько 25% національного майна, переважно в капіталомістких галузях. Крім того, аналіз економічних закономірностей функціонування і розвитку державного та корпоративного секторів економіки за останні 130 років в індустріально розвинутих країнах, на які припадає більше 2/3 світового ВВП, таких як Австралія, Австрія, Бельгія, Канада, Франція, Німеччина, Ірландія, Італія, Японія, Нідерланди, Норвегія, Іспанія, Швеція, Швейцарія, Великобританія, США тощо, свідчить про те, що державні витрати в цих країнах зросли в 4 рази, державний прибуток — в 3,9 раза, а кількість зайнятих у державному секторі — у 7,7 раза. Тобто держави не лише постійно збільшують витрати на розвиток державного сектору економіки, а й створюють нові робочі місця, зменшуючи тим самим рівень безробіття.

Отже, хоча у своїй сукупності державний сектор в економіці розвинутих європейських країн вважається відносно незначним (близько 25%), він стосується не лише матеріального виробництва, а й невиробничої сфери, де зайнято понад 60% працездатного населення, причому він за своїм обсягом значно перевищує державний сектор в Україні.

Із цього приводу цікавим є досвід Швеції, де державний сектор найбільш розвинений у сфері послуг. У соціальних послугах, що складають половину даної сфери, частка держави — 92%, зокрема в охороні здоров’я — 91,9%, в освіті — 88,7%, у соціальному страхуванні — 98,2%. В цілому ж, за статистикою, на державу припадає 49% зайнятих у секторі послуг, а з урахуванням державних компаній — 56%. Якщо порівнювати в Україні кількість працюючих у сфері послуг різних форм власності, то спостерігається така тенденція: у державних структурах працює лише 37,2% працездатного населення.

Економічні причини зростання державного сектору в розвинутих країнах пов’язані з необхідністю усуспільнення деяких видів людської діяльності, що виникає внаслідок особливостей функціонування тієї чи іншої формації. У ринковій економіці держава (і державний сектор як елемент державного регулювання), крім завдань, іманентних самому інституту держави, вирішують такі: компенсування «провалів» ринку; прагнення ринкової економіки до монополізації; проблеми виробництва суспільних товарів; інформаційні проблеми; проблеми екстерналій (вигода, яку отримують інші, ніж виконавець).

Крім того, за допомогою державного регулювання і державного сектору підтримується економічна система в цілому.

А який стан справ в Україні, зокрема у сфері охорони здоров’я?

Так, питома вага державного сектору економіки в галузі охорони здоров’я та соціальної допомоги за підсумками 2009 р. становила 9,2% (90,5%). Крім того, за інформацією Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, за підсумками діяльності 2005 р. питома вага державного сектору економіки в галузі охорони здоров’я та соціальної допомоги становила 14,2%. Причому згідно з інформацією Держкомстату України кількість суб’єктів ЄДРПОУ, що здійснюють діяльність у сфері охорони здоров’я та соціальної допомоги за організаційно-правовими формами господарювання, становить: 163 державні підприємства, 395 комунальних підприємств; 11 іноземних підприємств; 259 дочірніх підприємств; 181 акціонерне товариство; 152 товариства з обмеженою відповідальністю; 2356 державних організацій; 6323 комунальні організації у вигляді закладів та установ. Крім того, серед закладів охорони здоров’я можна виокремити: 2800 лікарняних закладів; 8000 амбулаторно-поліклінічних закладів.

А станом на 01.07.2007 р. серед загальної кількості аптек — 10 601, до державної та комунальної форм власності було віднесено 2462 аптеки, що становить близько 25% їх загальної кількості. А вже станом на 01.09.2009 р. при збільшенні кількості ліцензованих аптек до 11 711 кількість державних та комунальних аптек становила приблизно 15%.

Тобто має місце стійка тенденція зменшення кількості закладів охорони здоров’я державної та комунальної форм власності, і зокрема аптечних закладів, які апріорі не можуть бути збитковими.

Викликає нерозуміння штучне поновлення аптечного виробництва без будь-якого економічного обґрунтування, особливо шляхом застосування політики патерналізму для комунальних аптечних підприємств. Усе це відбувається на виконання протоколу наради Прем’єр-міністра України від 16.06.2010 р. «Про забезпечення доступності для населення якісних лікарських засобів, медичних виробів і медичного обладнання».

Так, у фармацевтичній практиці держав ЄС питома вага виготовлення ін’єкційних лікарських засобів в умовах аптеки становить 5—10% загального обсягу медикаментів. Це перш за все препарати для парентерального застосування для тяжкохворих, а також рідко повторювані прописи для ін’єкцій. А в Україні питома вага виготовлення лікарських засобів в аптеках у 2007 р. становила в середньому 24% загального обсягу медикаментів.

Для визначення можливості подальшого розвитку господарської діяльності аптечних закладів необхідно проаналізувати можливі реформи в сфері охорони здоров’я. Стосовно цього знаковим є такий документ — Програма економічних реформ на 2010–2014 роки. Версія для обговорення від 2 червня 2010 р.

Цікавими в цій програмі є серед іншого запропоновані реформи, спрямовані на підвищення рівня соціальних стандартів життя і розвиток людського потенціалу, а саме: формування прямої залежності між якістю медичних послуг і фінансуванням медичних закладів та їх працівників; підвищення ефективності фінансування охорони здоров’я на основі запровадження єдиної методики розрахунку вартості медичних послуг; зміцнення мережі первинної медико-санітарної допомоги, збільшення частки первинної меддопомоги в загальному обсязі фінансування медичних послуг; створення стимулів та умов для здорового способу життя населення; підготовка умов для переходу до системи соціального медичного страхування; підтримка розвитку приватного сектору медичних послуг, забезпечення доступу до державного фінансування на конкурсній основі.

У цьому контексті викликає інтерес запровадження підтримки розвитку приватного сектору медичних послуг, забезпечення доступу до державного фінансування на конкурсній основі. Сам факт впровадження цих пропозицій свідчить про необхідність внесення змін до ст. 49 Конституції України. А першим кроком повинно бути внесення змін щодо здійснення медичної практики, зокрема в частині кваліфікаційних умов, що передбачає зниження рівня кваліфікації для працівників, що бажають отримати ліцензію на медичну практику. У першу чергу, для здійснення медичної практики в сільській місцевості достатньо буде мати кваліфікацію фельдшера або медичної сестри.

Висновки. На сьогодні обсяг державного сектору економіки свідчить про декларативність соціальних функцій держави, викладених в Конституції України.

Крім того, незважаючи на регламентацію в ст. 49 Конституції вимоги в частині недопущення скорочення державних та комунальних закладів охорони здоров’я, державна політика у цьому питанні не відповідає вимогам Основного закону. На підставі вищевикладеного можна зробити висновок про необхідність термінової розробки та запровадження Національної концепції розвитку державного сектору економіки у сфері охорони здоров’я як необхідної складової забезпечення конституційних гарантій щодо права на здоров’я. У зазначеній концепції також слід розглянути питання щодо унеможливлення подальшого використання органами державної влади та місцевого самоврядування політики патерналізму відносно державних та комунальних закладів охорони здоров’я з метою виконання декларативних зобов’язань держави.

Разом з тим, враховуючи конституційні норми щодо визнання держави Україна соціальною державою, а також декларації про надання державою безоплатних медичних послуг, необхідно розробити конкретний перелік галузей народного господарства, в яких розвиток державного сектору економіки є пріоритетним напрямом, з одночасною розробкою підстав для відповідальності з боку конкретних органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування і їх посадових осіб у випадку неефективного використання майна, що належить державі та місцевому самоврядуванню, з доведенням відповідних показників діяльності для цих суб’єктів господарювання й усуненням практики штучного банкрутства державних та комунальних закладів охорони здоров’я.

Слід розробити порядок передання в державну власність часток статутного фонду суб’єктів недержавної форми власності, тих галузей народного господарства, що потрібні для забезпечення немайнового блага — права на здоров’я, з одночасним вирішенням питання щодо отримання ними відповідних обсягів бюджетних капітальних вкладень.

Прим. ред.: список використаної літератури знаходиться в редакції.

В.М. Пашков,
віце-президент Всеукраїнської громадської організації
«Фармацевтична асоціація України», доктор юридичних наук

Коментарі

io 28.01.2011 8:20
Статья в духе - размышления ни о чем.

Добавить свой

Ваша e-mail адреса не оприлюднюватиметься. Обов’язкові поля позначені *

*

Останні новини та статті