Перша всеукраїнська конференція з медичного права: особливості регулювання медичної галузі

Для того щоб змінювати на краще будь-яку галузь, перш за все, необхідно добре усвідомлювати, що вона собою являє, які має позитивні та негативні риси, які існують шляхи поліпшення наявної ситуації. Все це цілком справедливо стосується і державного управління та регулювання охорони здоров’я населення.

Саме на особливостях ситуації, яка зараз склалася в цій галузі, недоліках, перевагах та найбільш оптимальних шляхах розв’язання спірних питань зупинився в своїй доповіді «Концептуальні засади державно-правового регулювання відносин у сфері охорони здоров’я населення» завідувач кафедри конституційного, адміністративного і міжнародного права Тернопільського національного економічного університету, заслужений юрист України Зіновій Гладун.

Так, він наголосив, що державне управління і державне регулювання — це два окремі види державно-владної діяльності. Державне управління передбачає прямий управлінський вплив на об’єкти управління з використанням адміністративно-владних повноважень та методів, що визначаються директивними вказівками, обов’язковими для виконання. Державне регулювання ж передбачає лише встановлення певних обмежень, меж діяльності об’єктів, у яких вони можуть вільно функціонувати. Воно спрямоване не тільки на об’єкт управління як такий, але й на середовище його існування, тим самим відрізняючись від державного управління широтою владного впливу.

У сфері охорони здоров’я населення державне управління передбачає встановлення загальних правил і порядку здійснення медичної діяльності, зокрема надання медичної допомоги, відповідальності за дотримання цих правил, включає вплив держави на діяльність органів і закладів охорони здоров’я. Воно має базуватися на легітимно визначеній стратегії суспільного розвитку, державних медичних програмах, медичних стандартах та механізмі обов’язкового їх виконання, державному контролі та адміністративно-правовому примусі. Оскільки державне регулювання суспільних відносин здійснюється в основному через прийняття відповідних актів законодавства, є підстави називати його державно-правовим регулюванням. При цьому слід зазначити, що в арсеналі впливу на суспільні відносини у державі, крім правових, активно використовуються й інші засоби регулювання — організаційні, фінансові, кадрові та ін.

На думку доповідача, в основі механізму державно-правового регулювання відносин у сфері охорони здоров’я населення має бути покладена національна податкова, бюджетна, кредитна, інвестиційна, валютно-фінансова, митна, науково-технічна політика (йдеться про регулювання через нормативно-правові акти, Державний бюджет, державний контроль, податкову систему, стандарти, митні тарифи, визначення пріоритетів). При цьому одним із найважливіших завдань соціально орієнтованої держави є забезпечення балансу між інтересами громадян в одержанні якісної і висококваліфікованої медичної допомоги, в тому числі доступність якісних та безпечних препаратів, та інтересами постачальників медичних послуг, якими є заклади охорони здоров’я різних форм власності. З одного боку, держава має задовольнити очікування громадян у реалізації їхнього права на медичну допомогу, а з іншого — інтереси постачальників, водночас спонукаючи останніх до надання якомога якісніших послуг за найменш низьких витрат.

Державно-правове регулювання відносин у сфері охорони здоров’я має бути спрямоване на створення сприятливих організаційних та фінансових умов діяльності закладів охорони здоров’я.

Його висхідною позицією має бути визнання основних ланок системи — медичних і фармацевтичних закладів — самостійними і рівноправними учасниками відносин на ринку медичної допомоги та медичних послуг. Таке регулювання не передбачає державного втручання в їх організаційну і професійну діяльність, крім випадків, передбачених законом.

Головною метою державно-правового регулювання у сфері охорони здоров’я має бути зміцнення здоров’я людей, профілактика різноманітних захворювань, надання висококваліфікованої медичної допомоги, поліпшення якості життя та збереження генофонду українського народу. Завдання державно-правового регулювання у цій сфері — впливати на розвиток об’єктів медичної сфери всіх форм власності, здійснювати контроль за наданням ними високоякісних медичних послуг для вирішення соціальних проблем, пов’язаних зі здоров’ям, законодавчо гарантувати рівні умови діяльності медичних закладів, підприємств та організацій.

Аналіз низки програмних документів та законодавчих актів, що діють у сфері охорони здоров’я, дозволяє вважати, що до завдань можна також віднести:

• здійснення активної демографічної політики, спрямованої на стимулювання народжуваності та зниження смертності;
• забезпечення доступності медичної допомоги для населення;
• забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення;
• запровадження ефективної системи багатоканального фінансування сфери охорони здоров’я, поетапне збільшення державних асигнувань у сферу охорони здоров’я;
• створення умов для формування та стимулювання здорового способу життя;
• інтенсивний розвиток медичної та фармацевтичної промисловості, у тому числі медичного приладобудування, виробництва лікарських засобів та виробів медичного призначення, зниження їх вартості та ін.

Прикладом державно-правового регулювання відносин у сфері охорони здоров’я можуть бути правові норми, закріплені у постанові КМУ від 27.08.2003 р. № 1351 «Про затвердження тарифів (прейскурантів) на роботи і послуги, що виконуються і надаються за плату установами та закладами державної санітарно-епідеміологічної служби».

У процесі здійснення державно-правового регулювання у сфері охорони здоров’я можна виділити дві взаємопов’язані між собою частини. По-перше, інституційний механізм охорони здоров’я. До його складу входять центральні та місцеві органи державної влади, місцевого самоврядування та інші суб’єкти права, задіяні у процесі здійснення державного регулювання відносин у сфері охорони здоров’я, їх повноваження та відносини між собою та іншими суб’єктами. По-друге, це система правових норм, які творять законодавство про охорону здоров’я і регулюють зміст та процес здійснення державно-правового регулювання, тобто правовий механізм охорони здоров’я.

Далі З. Гладун детальніше зупинився на характеристиці об’єктів та суб’єктів державно-правового регулювання. Так, до об’єктів належать певні відносини і явища, галузі і підгалузі медичної та інших видів діяльності у сфері охорони здоров’я населення України, а також принципи її організації та функціонування. Різні за своїм змістом і характером, вони можуть бути об’єднані тим, що виникають у єдиній для всіх сфері — сфері охорони здоров’я.

Відносини ці різнорідні за своїм змістом, однак усі вони регулюються нормами адміністративного права, серед яких як норми законодавчих актів (зокрема, законів України «Про забезпечення санітарно-епідеміологічного благополуччя населення», «Про боротьбу з інфекційними захворюваннями», «Про трансплантацію органів та інших анатомічних матеріалів людини» та ін.), так і значно більша кількість норм підзаконних нормативно-правових актів, зокрема наказів МОЗ України, якими затверджені численні інструкції, положення, списки, методичні рекомендації та інші акти, що визначають порядок проведення різноманітних медичних заходів, процедур та маніпуляцій, застосування тих чи інших методів профілактики, діагностики, лікування захворювань і реабілітації та ін.

Об’єкти державно-правового регулювання можна розділити на матеріальні і нематеріальні. До матеріальних об’єктів належать заклади охорони здоров’я, їх медичний персонал, лікарські засоби, основні фонди (будівлі, транспорт, медична апаратура, засоби зв’язку та ін.), фінансові ресурси. Нематеріальними об’єктами є службові зв’язки між суб’єктами вказаних відносин, відносини між пацієнтами і працівниками охорони здоров’я, між покупцями та фармацевтами в аптеці, професійний рівень медичного персоналу та ін.

Державно-правове регулювання відносин у сфері охорони здоров’я має бути спрямоване на створення сприятливих організаційних та фінансових умов діяльності закладів охорони здоров’я

Головним і найважливішим об’єктом державно-правового регулювання є здоров’я населення та його стан, на який можна впливати, поліпшуючи його. Важливим об’єктом регулювання є система охорони здоров’я, що об’єднує численні заклади різних форм власності (об’єкти управління) і підпорядкування та органи виконавчої влади й місцевого самоврядування (суб’єкти управління), які здійснюють управління ними. Нормами адміністративного права регулюються відносини, що виникають у сфері визнання, охорони і захисту прав людини і громадянина у сфері охорони здоров’я, а також окремих медичних закладів, відносини щодо ліцензування, акредитації та контролю за діяльністю щодо надання медичної допомоги, здійснення приватної медичної практики, виготовлення і застосування лікарських засобів, наркотичних речовин та прекурсорів, визначення окремих видів лікування, зокрема обов’язкового та примусового, а також широке коло інших.

До суб’єктів державно-правового регулювання у сфері охорони здоров’я належать Верховна Рада України, Президент України як голова держави, Рада національної безпеки і оборони України як координаційний орган з питань національної безпеки та оборони при Президентові України, центральні органи виконавчої влади, серед яких і МОЗ України, а також місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Всі вказані суб’єкти можна розділити на такі групи:

• вищі органи державної влади;
• органи виконавчої влади загальної компетенції;
• органи виконавчої влади спеціальної (галузевої) компетенції;
• органи місцевого самоврядування.

Методи державного регулювання поділяються на імперативні (прямого впливу) та диспозитивні (непрямого впливу). Як відомо, основним методом адміністративно-правового регулювання є імперативний метод, який передбачає прямий вплив на учасників суспільних відносин без права вибору їх поведінки.

Диспозитивний метод, який застосовується, зокрема, у цивільному праві, навпаки передбачає варіанти поведінки учасників суспільних відносин як рівноправних сторін. Як приклад державно-правового регулювання, у тому числі застосування імперативних правових норм, доповідач навів норми Закону України «Про лікарські засоби», яким передбачено, що державне регулювання відносин, які виникають у сфері обігу лікарських засобів, здійснюється шляхом:

• державної реєстрації лікарських засобів;
• ліцензування діяльності у сфері обігу лікарських засобів;
• атестації і сертифікації спеціалістів, зайнятих у сфері обігу лікарських засобів;
• державного контролю виробництва, виготовлення, якості, ефективності, безпеки лікарських засобів.

Ключовим поняттям у розумінні механізму державно-правового регулювання є його зміст, який полягає у дії норм права на поведінку учасників суспільних відносин, що здійснюється в інтересах всього суспільства або визначеного колективу, з метою підкорити поведінку окремих суб’єктів встановленому у суспільстві правопорядку. Більшість з правових норм, які здійснюють регуляторний вплив на відносини у сфері охорони здоров’я населення, за своєю галузевою приналежністю є нормами адміністративного права, і тому є підстави говорити і про адміністративно-правове регулювання, яке співвідноситься з державно-правовим як часткове із загальним.

Серед головних недоліків державно-правового регулювання відносин у сфері охорони здоров’я населення в Україні в сучасний період доповідач зазначив відсутність системності у його здійсненні і плановості у формуванні законодавства. Тому необхідним кроком для вдосконалення державно-правового регулювання є необхідність прийняття єдиної довгострокової державної програми реформування галузі і національної системи охорони здоров’я, у якій необхідно передбачити:

• створення правових, економічних та управлінських механізмів реалізації конституційних прав громадян України на охорону здоров’я, медичну допомогу та медичне страхування;
• забезпечення гарантованого рівня надання безоплатної кваліфікованої медичної допомоги у визначеному законодавством обсязі;
• формування керованого ринку платних медичних послуг, сприяння діяльності закладів охорони здоров’я всіх форм власності, створення умов для задоволення потреб населення в медичних послугах;
• запровадження системи соціально-економічного стимулювання здорового способу життя, обмеження реклами алкоголю, тютюну та інших шкідливих для здоров’я продуктів тощо.

Першою спробою створити таку програму стала розробка Концепції розвитку охорони здоров’я населення України, що була затверджена Указом Президента України від 7.12.2000 р. № 1313/2000 «Про Концепцію розвитку охорони здоров’я населення», яка сьогодні значною мірою застаріла і до того ж так і не була виконана, а окремі укази Президента України з тих чи інших питань містили лише загальні декларації щодо необхідності розробити засади довгострокової політики щодо оподаткування виробництва та реалізації лікарських засобів та виробів медичного призначення та ін.

Указ Президента України від 6.12.2005 р. № 1694/2005 «Про невідкладні заходи щодо реформування системи охорони здоров’я населення» був підготовлений нашвидкуруч і не містив комплексної системи заходів реформування охорони здоров’я населення. Прийняття названої державної програми та інших нормативних актів повинно зумовити системність, наступність та послідовність реформування відносин у сфері охорони здоров’я населення.

Норми адміністративного права посідають домінуюче місце серед інших правових норм, які регулюють відносини у сфері охорони здоров’я населення. Саме тому механізм адміністративно-правового регулювання цих відносин є важливою складовою формування і реалізації державної політики в цій сфері.

Підсумовуючи свою доповідь, З. Гладун зазначив, що реальним досягненням за часів незалежності України стало створення сучасного законодавства про охорону здоров’я, перехід від монополії держави на надання медичної допомоги до формування багатоукладної системи охорони здоров’я населення, що закладає підвалини для створення в ній конкурентного середовища в майбутньому, а відтак — підвищення якості медичної допомоги населенню. За останні роки зроблені певні кроки щодо забезпечення рівноправності закладів охорони здоров’я різних форм власності. Однак умови економічної кризи і скрутне матеріальне становище більшості громадян України стримують розвиток недержавного сектору охорони здоров’я, а відтак — роботу з реформування організації охорони здоров’я населення, її правового забезпечення не можна вважати завершеною. Одним із наступних кроків розвитку системи охорони здоров’я, як видається, стане запровадження в  країні загальнообов’язкового соціального медичного страхування, наголосив З. Гладун.

Нагадаємо, що впровадження обов’язкового загальнодержавного медичного страхування в  Україні, а саме підтримка законопроекту № 2192 «Про фінансування охорони здоров’я та медичне страхування» є одним з пріоритетних напрямків діяльності Комітету Верховної Ради України з питань охорони здоров’я (див. «Щотижневик АПТЕКА» № 20 (591) від 21.05.2007 р.). Метою цього законопроекту є забезпечення конституційних прав громадян України на безоплатне надання медичної допомоги, забезпечення державної підтримки у розвитку джерел фінансування, створення умов для розвитку медичної галузі. n

Олександр Устинов,
фото автора