Внедрение нормативной базы и правил GMP ЕС в Украине

Николай Ляпунов, заведующий лабораторией ГНЦЛС, доктор фармацевтичних наук, профессор

В настоящее время в Украине назрела необходимость в реформировании фармацевтического сектора. Это обусловлено противоречием между темпами развития фармацевтической науки, отечественных предприятий, с одной стороны, и регуляторной системы, которая бы в полной мере способствовала этому развитию, с другой стороны.

Следствием этого противоречия являются такие негативные моменты, как:

•?отсутствие стандартов по современной методологии разработки и исследования новых лекарственных препаратов и передовых технологий;

•?неполное соответствие регуляторных требований международным нормам, что препятствует размещению отечественных ЛС на других рынках и не гарантирует защиту фармрынка Украины от поступления некачественных ЛС;

•?тотальный контроль качества вместо обеспечения качества;

•?развитие фармацевтического рынка Украины преимущественно за счет импорта;

•?отсутствие инвестиционной привлекательности украинских предприятий.

Внутренней причиной этих негативных явлений является несовершенство системы сертификации ЛС в Украине, отсутствие соответствующей системы стандартов и надлежащего законодательства, определяющих функционирование фармацевтического сектора. В соответствии с глобальными процессами взаимного признания и гармонизации, происходящими в мире и определяющими развитие фармацевтических рынков, в Украине также должны быть приняты гармонизированные международные законы и стандарты.

Правительством Украины утверждена стратегия интеграции в Европейский Союз (ЕС), которая отражена в ряде нормативно-правовых актов. Поэтому национальные законы и стандарты, а также системы сертификации и стандартизации в первую очередь следует гармонизировать с соответствующими нормативными документами ЕС. Такое решение продиктовано также экономическими факторами, обусловленными требованиями международного фармацевтического рынка. Препятствия в сфере международного обращения ЛС устраняют, во-первых, путем взаимного признания законов и стандартов и, во-вторых, путем их гармонизации. В рамках Международной конференции по гармонизации технических требований к регистрации лекарственных препаратов для человека (ICH) было принято решение о том, что самые большие в мире рынки США, Японии и ЕС должны достичь взаимного признания основных законодательных положений и процедур, а также требований надлежащих практик и технических требований к регистрации лекарственных средств.

Очевидно, что принятие в Украине руководства по GMP, гармонизированного с руководством по GMP ЕС, обеспечит его признание во всем мире, а соблюдение изложенных в нем правил — один из основных факторов выхода отечественных производителей на международные рынки. Кроме того, руководство по GMP ЕС гармонизировано с руководством по GMP Системы сотрудничества по фармацевтическим инспекциям (PIC/S), что позволит Национальной инспекции Украины вступить в PIC/S. Принятие в качестве национального документа руководства по GMP ВОЗ или разработка какого-то документа с учетом «национальных особенностей» таких перспектив не открывает.

Исходя из вышеизложенного, стратегическим направлением деятельности Государственной службы лекарственных средств и изделий медицинского назначения как преемника Государственного департамента по контролю за качеством ЛС и изделий медицинского назначения МЗ Украины является внедрение в Украине требований GMP ЕС. Это решение было принято на основании большой работы, связанной с переводами на русский язык законодательных и нормативных документов, относящихся к системе документации по GMP, а также выполненного нами критического анализа этих документов.

Для подтверждения соответствия и международной торговли ЛС необходима соответствующая сертификация. Сертификация в сфере ЛС связана с подтверждением соответствия их качества, эффективности и безопасности, а также систем обеспечения и управления качеством. Поэтому относительно ЛС сертификация является комплексной процедурой, а ее правила устанавливаются в рамках системы сертификации.

Основополагающая система сертификации ЛС для международной торговли была разработана ВОЗ. Сертификация на соответствие GMP ВОЗ является только частью системы сертификации и не может полностью решить проблемы подтверждения соответствия и международной торговли. Кроме соблюдения правил GMP производителями, необходимо, чтобы в государстве была организована и функционировала инспекция, регулярно проверяющая производителей (не менее 1 раза в 2 года). То есть внедрение GMP в стране возможно только при участии двух сторон: производителей и государственных органов. Недостатком системы сертификации ВОЗ является то, что она не предусматривает ни при каких обстоятельствах внешнюю инспекцию или оценку ни национального уполномоченного органа, ни условий производства. Такой порядок может вызывать у импортирующей страны сомнения в надежности этой системы и в качестве ЛС. Этот недостаток во многом устраняется благодаря участию в PIC/S, которая предполагает строгие условия взаимного признания результатов инспектирования на соответствие GMP. Участие национального уполномоченного органа в PIC/S позволяет избежать многочисленных инспекций отечественных предприятий зарубежными инспекторами в процессе международной торговли.

Современные системы сертификации предполагают иерархию подтверждения соответствия в отношении качества. Так, контроль качества — это составляющая системы надлежащей производственной практики, являющейся частью системы обеспечения качества, которое в свою очередь представляет собой составную системы управления качеством.

В международной практике сертификация систем управления качеством проводится на добровольной основе на соответствие стандартам ISO серии 9000 версии 2000 г., которые также приняты в Украине. Эта сертификация осуществляется, как правило, частными аудиторскими фирмами; она необходима для усовершенствования системы управления качеством производителя. Прямого отношения к установлению технических барьеров для торговли ЛС эта сертификация не имеет.

В фармацевтическом секторе ЕС технические барьеры для торговли и система сертификации в законодательно регулируемой сфере относятся к обеспечению качества. Такая сертификация является прерогативой исключительно государственных органов. Поэтому предполагается, что в Украине элементы системы обеспечения качества ЛС на государственном уровне и основанные на них элементы системы сертификации должны быть приняты законодательно. В действующем Законе Украины «О лекарственных средствах» система сертификации базируется преимущественно на государственном контроле качества, который является лишь одной из составных частей системы обеспечения качества. Эта система не соответствует международным нормам. Совершенно очевидно, что чем меньше внимания уделяется обеспечению качества, тем больше проблем возникает при контроле качества и, соответственно, тем больше возрастает роль системы обеспечения качества. Вследствие тотального контроля качества наносится значительный ущерб обороту ЛС на рынке и развитию фармацевтического сектора. Для исправления такой ситуации необходимо внести изменения в Закон Украины «О лекарственных средствах» с учетом европейских нормативно-правовых актов.

В настоящее время проект Закона Украины «О внесении изменений и дополнений в Закон Украины «О лекарственных средствах» рассматривается в профильном комитете Верховной Рады Украины в рамках подготовки его ко второму чтению.

В ЕС положения системы обеспечения качества на государственном уровне и системы сертификации изложены главным образом в Директиве 2001/83/ЕС, в Конвенции о создании Европейской Фармакопеи, принятой Советом Европы, а также в 9 томах «Правил, регулирующих лекарственные средства в Европейском Союзе». Система сертификации ЛС в ЕС включает следующие элементы:

•?лицензирование (то есть регистрацию) ЛС;

•?лицензирование производства и импорта на основании результатов инспектирования на соответствие правилам GMP и регистрационной документации;

•?лицензирование дистрибуции на основании результатов инспектирования на соответствие правилам GDP;

•?независимый контроль качества, который связывают с независимостью контроля качества от производства, институтом Уполномоченных лиц, а также государственным контролем качества на этапах регистрации и реализации;

•?фармакологический надзор;

•?сертификацию субстанций Европейской Фармакопеей (ЕФ).

Таким образом, система сертификации является комплексной, а регистрация, лицензирование, инспектирование, фармаконадзор и другие процедуры — ее составными частями.

Если рассмотреть систему сертификации в Украине, то она включает те же элементы: регистрацию ЛС, лицензирование производителей и дистрибуторов, независимый контроль качества, фармаконадзор. Однако имеются следующие принципиальные отличия:

•?сертификация на соответствие GMP и GDP в Украине установлена нормативными актами и не закреплена в законе, является добровольной, поскольку далеко не все предприятия к ней готовы. Это была необходимая мера переходного периода, которая предпринималась также и в ЕС;

•?отсутствует сертификация субстанций на соответствие требованиям Государственной Фармакопеи Украины (вместо этого проводится процедура их регистрации);

•?не завершено создание базовых нормативно-правовых актов и стандартов для надлежащего функционирования всех элементов системы, что делает неэквивалентными европейским нормам все элементы сертификации: регистрацию, лицензирование, контроль качества и фармаконадзор.

Более того, на фармацевтическую продукцию не распространяется действие Закона Украины «О стандартизации», отсутствует документ, в котором изложена система стандартизации ЛС (а в Законе Украины «О лекарственных средствах» нет статей, посвященных стандартизации). Госстандарт Украины пошел на это потому, что специфика стандартизации в сфере ЛС требует собственной системы стандартизации и создания национального органа по стандартизации, который должен работать в тесном сотрудничестве с Госстандартом.

Учитывая вышеизложенное, очевидными становятся основные задачи, которые предстоит решить в Украине:

1) принятие законодательных положений, гармонизированных с нормативно-правовыми актами ЕС;

2) создание системы сертификации, соответствующей требованиям ЕС, под эгидой единого национального органа, в функции которого входит регулирование всех элементов системы сертификации;

3) вступление инспекции по GMP и GDP в PIC/S;

4) создание системы стандартизации, базы национальных нормативных документов, гармонизированных со стандартами ЕС, ICH, PIC/S, ВОЗ, а также стандартов надлежащей аптечной практики, соответствующих общей концепции обеспечения качества;

5) развитие предприятий, их сертификация на соответствие требованиям GMP и GDP национальным уполномоченным органом и выход на зарубежные рынки;

6) разработка, исследование и регистрация лекарственных препаратов в соответствии с международными нормами, позволяющими осуществить выход на международные рынки;

7) гармонизация законодательных положений и стандартов, прежде всего в масштабе государств — участников СНГ для создания единого фармацевтического рынка СНГ, устранения технических барьеров для предприятий, работающих в соответствии с нормами GMP.

Постановка таких задач преследует экономические и политические цели, а именно: обеспечение качества ЛС в интересах потребителей; создание технических барьеров, гарантирующих поступление на рынок только качественных лекарств; преодоление технических барьеров в сфере международной торговли, выход отечественных производителей на мировые фармацевтические рынки и повышение экспортного потенциала; вступление Украины в ВТО и ЕС.

В настоящее время эти задачи в Украине либо уже частично решены, либо ведутся работы по воплощению их в жизнь. Указом Президента Украины от 07.02.2003 г. № 91/2003 «О мерах улучшения обеспечения населения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения, а также повышения государственного управления в этой сфере» создана Государственная служба лекарственных средств и изделий медицинского назначения, которая в соответствии с Положением, утвержденным Кабинетом Министров Украины, выполняет функции органа государственного регулирования в сфере ЛС по всем элементам системы сертификации, а также национального органа стандартизации.

Поскольку подтверждение соответствия и сертификация в сфере ЛС проводятся на соответствие определенным стандартам, в ЕС используют нормативную базу, документы которой в основном изложены в различных томах «Правил, регулирующих лекарственные средства в Европейском Союзе» (подробнее см. «Еженедельник АПТЕКА», № 38 (409) от 6 октября 2003 г.). Аналогичная нормативная база должна быть принята и в Украине. Она является необходимым условием развития фармацевтического сектора.

Следует подробно остановиться на Государственной Фармакопее Украины (ГФУ). ГФУ является гармонизированным с ЕФ нормативным документом, который с соблюдением правил и методов принятия и применения международных стандартов разрабатывает Научно-экспертный фармакопейный центр в рамках программы деятельности Государственной службы. Научно-экспертный фармакопейный центр является единственной организацией в странах СНГ, которая официально стала наблюдателем ЕФ. ЕФ наряду с руководствами по качеству и биотехнологии, со стандартами ISO, регламентирующими работу в чистых помещениях, а также нормативными документами, устанавливающими требования к структуре и содержанию регистрационного досье, находится в единой системе документации по GMP. Следует отметить, что нормы ЕФ распространяются только на ЛС, произведенные с соблюдением требований GMP. Потому внедрение норм GMP в странах СНГ может осуществляться только параллельно с внедрением фармакопейных норм, а также других стандартов и законов.

Поскольку в Украине нормы GMP пока являются необязательными, то в ГФУ введены требования на выбор. Каждая статья ГФУ состоит из части, которая является идентичным переводом статьи ЕФ, и национальной части, где изложены более жесткие или дополнительные требования. Первая часть предназначена для продукции предприятий, работающих в соответствии с правилами GMP, а вторая часть в комплексе с первой — для продукции, произведенной без сертификации на соответствие GMP.

В ГФУ содержатся нормы, которые отсутствуют в Государственной Фармакопее СССР ХI издания. Примером может служить эффективность противомикробных консервантов. Отсутствие этой нормы в ГФ ХI и введение вместо нее в России требования о стерильности для некоторых препаратов представляет значительные сложности для российских производителей и потребителей.

Исходя из вышеизложенного, очевидно, что решение о принятии в качестве технического регламента европейских норм GMP влечет за собой необходимость внесения изменений в законодательство, а также принятия руководств по качеству и биотехнологии, ЕФ и стандартов ISO по чистым помещениям. То есть при комплексной системе сертификации внедрение какого-то одного документа или создание одного современного элемента системы сертификации не решает всей проблемы.

Необходимо приложить усилия, чтобы для предприятий, которые проходят сертификацию на добровольной основе на соответствие требованиям GMP, в СНГ, прежде всено, были максимально устранены препятствия в сфере торговли. При такой стратегии будут созданы стимулы для развития передовых фармацевтических предприятий. При этом на момент введения этих стандартов в качестве обязательных в странах СНГ уже будут функционировать предприятия, соответствующие их требованиям. Для этого необходимо, чтобы уполномоченные органы стран СНГ, в первую очередь России и Украины, проводили взаимовыгодное сотрудничество в вопросах стандартизации и сертификации в сфере ЛС и построили межгосударственные отношения на основе положительного международного опыта.

Н.А. Ляпунов